domingo, 1 de marzo de 2015

LA PROVISIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO ¿SE HA CONVERTIDO EN ALGO DISCRECIONAL?

Las Administraciones públicas son hoy organizaciones complejas en cuanto han proliferado la creación de personas jurídicas tanto de derecho público como las que se someten a derecho privado; en general, con la pretendida razón de la persecución de la eficacia, lo que se ha tratado es de escapar de los controles que el derecho público o administrativo exige en los campos de la selección de personal, la contratación administrativa y el gasto público. Recientemente, por ejemplo, las Universidades valencianas han sido noticia por la carencia de rendimiento de cuentas en buena parte de sus entidades, haciéndose referencia a un número de 47 organismos. La situación, de otro lado, es seguro que es común a todas la Universidades españolas. Pero no traigo la cuestión por esta razón, sino para poner de manifiesto que, comúnmente, en todas las Administraciones públicas y debido a la variedad de sus organismos y personas jurídicas, los tres campos que antes he señalado se gestionan con bastante autonomía, aunque impere en ellos y para ellas un ordenamiento jurídico común e, incluso, aunque se les considere como empresas privadas, en cuanto su naturaleza real es pública ya que su financiación es pública en la casi totalidad de sus presupuestos. Esta es una más de las causas de la corrupción que nos preside, bajo la falsa fundamentación de conseguir una mayor eficacia en la gestión, cuando en realidad lo que se persigue es actuar como si se fuera el propietario de una organización real y materialmente pública.

Por ello en la provisión de puestos de trabajo, buena parte de las Administraciones públicas vienen utilizando con discrecionalidad las distintas soluciones técnicas que el ordenamiento jurídico de función pública ofrece para cubrir puestos de trabajo y, al mismo tiempo, para promoción o carrera de sus funcionarios, pero de una manera tal que el número de preguntas y consultas que me llegan me hacen pensar que en realidad el núcleo principal del sistema de mérito y capacidad se elude y lo que podemos considerar como principios básicos que informaron la provisión de puestos de la Administración pública se han deteriorado, aunque ello sea útil o "eficaz" para cada organización y para algunos funcionarios. A continuación voy a tratar de explicar esta situación y los métodos que vienen siendo habituales.
De todos es conocido que los dos sistemas básicos de provisión de puestos de trabajo desde tiempo inmemorial han sido, por un lado, el concurso, en la centralización denominado como de traslados y en la actualidad considerado como normal y de valoración de méritos y capacidades, y, de otro lado, desde 1964, existe un sistema excepcional que preveía el artículo 56 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de dicho año conocido como la libre designación. La realidad actual, se puede afirmar que es la contraria, el sistema excepcional es el normal y el normal empieza a ser extraordinario, hasta el punto de que los concursos, sobre todo en el ámbito del sector de administración general no se convocan o pasan años sin que se realicen, pese a existir vacantes. Además, la movilidad entre Administraciones, como ya he dicho en múltiples ocasiones, no existe regulada con rigor y de acuerdo con las bases constitucionales de movilidad de los trabajadores en el territorio nacional sino que resulta sujeta a la arbitrariedad del poder público y como un "favor" y no un derecho. 

¿Cómo se llega a esto y qué soluciones se están adoptando?  

Si no insistimos en el hecho de que la libre designación es lo normal y en todo el sector superior y medio alto de la Administración, vemos que la ley prevé otros sistemas de provisión o sistemas que permiten la carrera y promoción de los funcionarios y que resultan más "cómodos" para los políticos, porque, a veces basados en su carácter provisional, les dan un margen de decisión que les aproxima a la condición de dueños o propietarios de la organización, pues actúan a conveniencia, mientras el sistema se corrompe y los funcionarios ven hurtados los procedimientos básicos y normales o se tienen que incorporar al sistema fáctico de confianza existente y a la pérdida de su condición de funcionario público para quedar en mero empleado dependiente de la voluntad del superior y servicio incondicional al mismo, con repercusión de todo ello en los intereses públicos y de los ciudadanos y de las garantías que determina el sistema de derecho administrativo. Voy a tratar de exponer esos otros sistemas de provisión convertidos en discrecionales.

Siguiendo el EBEP vemos que el artículo 81.3, después de que su punto anterior establezca los sistemas de concurso y libre designación con carácter general para todas las Administraciones públicas, permite que las leyes de función pública que se dicten en desarrollo del Estatuto establezcan otros procedimientos de provisión en los supuestos de movilidad a que se refiere el artículo 81.2 que se refiere traslados por necesidades de servicio o funcionales. El punto 3 citado, también alude a las permutas, movilidad por motivos de salud o rehabilitación del funcionario, reingreso, remoción y supresión de puestos. Son pues las leyes de función pública de cada Comunidad las que pueden establecer los procedimientos. No obstante, se puede decir que ya venían siendo habituales las llamadas comisiones de servicios que sería uno de los supuestos previstos en el articulo 81.2 y las adscripciones y nombramientos provisionales. De otro lado, he de señalar que en todo este sistema y procedimientos se ve afectado el sistema de cuerpos o el de grupos de titulación y se acaban burlando o eludiendo, al menos temporalmente, los sistemas de promoción interna, sobre todo porque en algunos de esos procedimientos se establecen sistemas que llaman de mérito y capacidad, aunque el resultado sea un nombramiento provisional y que por ello no merece un procedimiento costoso y complejo. Cuestión que requeriría ser investigada para poder afirmar su real alcance, importancia y repercusión en la promoción interna y en los procesos selectivos y provisión por concurso. Lo que es evidente es la comodidad que proporciona a la organización, por un lado, que se evita todo lo que conlleva el proceso selectivo de verdad y, por otro, el funcionario que igualmente elude pruebas y competencia. Con estas vías alternativas de selección y provisión, pues la selección está implícita en el procedimiento ya que se escoge a a alguien y otros no compiten o no se enteran, es lógico que los procesos selectivos y los concursos de méritos tarden en convocarse o lleguen a no celebrase en organizaciones pequeñas o medianas, sobre todo porque, además, consideran que existieron bolsas de trabajo al efecto de los nombramientos consiguientes y ello conlleva que no se considere que existe urgencia en cubrir el puesto. Se produce así un funcionamiento similar al de una empresa y se crean unidades que funcionan autónomamente y sin conexión con el resto de las Administraciones, pero con quiebra del sistema público basado en la igualdad, mérito, capacidad y libre concurrencia. Conozco múltiples injusticias nacidas de todo esto que se ven incrementadas cuando ante reclamaciones de que se inicien los procedimientos de concurso, no se contesta y se menosprecia el derecho de los funcionarios y todos aquellos principios y derechos por los que existe el mismo.

Antes de exponer los procedimientos que, por ejemplo, establece la Ley valenciana de desarrollo del EBEP, quiero comentar una práctica también habitual que me parece perturbadora y es la que produce que con frecuencia algunos funcionarios acudan a solicitar una excedencia por interés particular para acceder a un puesto que corresponde a un grupo superior de titulación o de otro cuerpo funcionarial o de otra organización o Administración, normalmente, supongo, porque las vías de carrera  profesional o de movilidad previstas por el Estatuto básico no se ofrecen con frecuencia o por muchas razones que nos llevaría tiempo explicar, pero cuyo origen básico es la carencia de una política de personal racional y seria y de medios dedicados a la misma así como un cierre señalado y cada día mayor de las oportunidades de acceso, para los ciudadanos, a la función pública por los sistemas de igualdad, mérito, etc., que establece nuestra Constitución. Para acabar, reflejo los procedimientos que fija la ley valencia de función pública, bajo el titulo de Otros sistemas de provisión de puestos de trabajo:

Comisión de servicios. Adscripción provisional. Permuta de puestos de trabajo. Nombramiento provisional por mejora de empleo (solución que evita el sistema de excedencias antes comentado que ya ha producido efectos perversos en la reforma valenciana de la función pública). Cambio de puestos por motivos de salud. y Traslado por violencia de género.

Sin perjuicio de cuál sea la utilización de estos procedimientos, todos ellos con supuestos tasados en la ley, es evidente que el sistema de provisión se ha extendido y ofrece soluciones lógicas la mayor parte de las veces y el nombramiento provisional por mejora de empleo, entre los funcionarios propios, es un acierto, pero todo ello siempre que no repercuta en la periodicidad y obligatorio cumplimiento de las convocatorias para la provisión definitiva por los sistemas normales de mérito y capacidad, de los que el único ejemplo evidente, para mí, es el concurso y no la simple previsión de que para esa mejora de empleo se establezca el respeto a los principios básicos del acceso a la función pública.  Estos supuestos legales ofrecen, pues, una discrecionalidad reglada, pero de evitar el cumplimento del sistema básico legal a través de ellos, o por su existencia y utilización, se pueden convertir en una corrupción y quebrantamiento de las bases de la función pública y del derecho de los ciudadanos al acceso a las funciones pública de acuerdo con los repetidos principios de igualdad, mérito y capacidad. El uso de los procedimientos especiales, fuera de los supuestos legales previstos, cuando se produce, provoca la arbitrariedad y la corrupción de los sistemas y procedimientos.



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