ADMINISTRAR EN DEMOCRACIA Y ADMINISTRAR EN DICTADURA

Los españoles de mi generación hemos vivido hasta ahora 35 años de dictadura y 40 de democracia. En la actualidad cualquier elogio a los años del franquismo parece conducir sin remedio a un inmediato rechazo y a una consideración negativa para quien lo realiza. Por ello no creo que se haya llegado a la madurez que permite el análisis objetivo de nuestra historia y el actuar libres de los complejos a que ella nos pueda conducir. El ejemplo más claro de estos complejos es la ausencia de una derecha formal en el panorama político español, lo que supone la ausencia real de la misma. Pero lo cierto es que el hoy no sería como es si no fuera por el ayer que hubo. Esta situación condiciona muchas de las actuaciones políticas y administrativas en nuestras Administraciones públicas y la vida de nuestros ciudadanos y la configuración de nuestra sociedad actual y en la futura.

Por todo ello es por lo que mi concepción de la Administración pública, mi experiencia en torno a ella y mis opiniones parten de lo vivido y de la comparación entre el hoy y el ayer. Teniendo en cuenta que mi hoy es la de aquel que ya no está en contacto con dicha administración como elemento activo de la misma o como administrador o alto cargo, sino la del jubilado, que sin perder su experiencia y conocimientos, no plenamente actualizados ya, se ha convertido ante todo en ciudadano sometido a la acción de las distintas administraciones públicas, de modo que sus puntos de observación y de vista han cambiado.

En anteriores ocasiones, en las entradas de este blog he reiterado que administrar en la época franquista era más sencillo pues las leyes eran claras, fruto de un poder pleno o absoluto y en la que los cambios políticos o en los cargos políticos eran meramente burocráticos y no fruto de una alternativa entre partidos democráticos. La política tenía, pues, un espacio diferente al de la mera administración o ejecución; en cierto modo política y administración se mostraban o se decían separadas, hoy en cambio, con las múltiples administraciones y sectores políticos estos espacios se confunden. Esta situación hace que el administrar en dictadura y administrar en democracia resulte diferente y que me parezca conveniente, con las limitaciones que implica hacerlo en un blog y para él, el analizar algunos de los aspectos del administrar en estas situaciones y de sus inconvenientes, ventajas y consecuencias; cosa que voy a intentar en las siguientes líneas.

Ya he apuntado una de las primeras características o aspectos: el pleno poder del dictador. Se puede decir que no existe una oposición propiamente dicha sino la existencia de diversas "corrientes" o "familias" que el dictador puede considerar o no, dejar correr o detener, o incorporar o no a sus gobiernos administrativos, o incluir o no en el contenido de sus leyes y disposiciones. La influencia de todo ello repercute en la administración pero de manera más indirecta que en la democracia, pues en España, por ejemplo, la administración y la función pública alcanzaron un buen grado de profesionalización y preparación, apoyada en una organización corporativa fuerte y en un período tecnocrático importante aunque relativamente breve, deteniendo el proceso claro de politización que se estaba produciendo en los últimos años de la Segunda República y el sistema de cesantías. Aun cuando marcado en buena parte por la cooptación, se configura en la función pública un sistema de mérito y capacidad que, paradójicamente, modifica en buena parte el señalado período de la tecnocracia con el sistema de libre designación que introduce la Ley de funcionarios de 1964.

La cuestión de las cesantías, me trae a colación la que podemos considerar la segunda característica a tener en cuenta en este análisis: el tiempo. La dictadura de Franco tiene voluntad de permanencia y cuenta con la fuerza para ello, apoyada, creo, principalmente en el ejercito. Por lo tanto también sus disposiciones y actos tienen esta aspiración de permanencia y no existe nadie en el régimen o sistema que utilice como argumento político o de conquista del poder el cambio de las políticas aprobadas. Todos se integran en el Movimiento y las elecciones no se dirigen a la conquista del gobierno sino a la obtención de un cargo parlamentario, concurriendo a ellas a través de los sectores del trabajo (sindicatos), la familia o el municipio. Los que no están dentro del Movimiento están fuera de la legalidad y sometidos a la represión. Todo se ha de desarrollar dentro de los principios que marca el Movimiento, sin perjuicio de las diferencias y luchas de corrientes y familias, vigiladas por el dictador. La ley es un instrumento político, sin duda, pero no es un instrumento de "hacer política", oposición y propaganda, salvo para el régimen mismo. Este actuar con vistas a la permanencia facilita la administración y, de producirse dificultades de ejecución o prácticas, el reglamento juega su papel y éste está en manos de los cargos políticos y de confianza del gobierno. El que el aparato administrativo en el seno administrativo de la gestión -salvo en el último período de la tecnocracia- no sufra cambios frecuentes y que, además, no sea exagerado en tamaño, hace que la Administración sea ese núcleo que representa la experiencia y el antecedente que la permanencia en la gestión ofrece al político para adoptar sus decisiones y no sólo un instrumento a su servicio. En estas condiciones el principio de legalidad es una base jurídica y real.

En cambio, la situación actual nos ofrece una actuación política en la que el cambio es alegato permanente en cada partido político, en la que se gobierna pensando en la conservación del poder o en su conquista cuando no se tiene y en la que vale cualquier promesa de políticas que se entiendan útiles para ello, aun cuando no puedan cumplirse; es decir, aun cuando sean inviables, bien por problemas presupuestarios, bien por ser inejecutables o puramente demagógicas o simplemente cínicas. El aparato administrativo ha crecido para facilitar puestos de confianza política con los que gratificar y recompensar a los partidarios y "amigos". El legislar no es la función de consolidar políticas para permanecer sea cual sea el signo del gobierno en el poder, sino una instrumento para aparentar el cambio y un escaparate de actuación ante los medios de comunicación y es un factor de propaganda, sin que el cumplimiento y ejecución de la política correspondiente llegue a ser un fin real, pues con el simple anuncio de una ley o de su aprobación, el efecto político inmediato que se persigue está cumplido. El fraude, se dicen, tardará en descubrirse y habrá tiempo de rectificar  para las próximas elecciones, si es que hace falta. En esta situación la administración es difícil pues se ha creado un derecho exigible pero bien irrealizable o difícilmente ejecutable por falta de medios o porque se precisa incumplir lo normado para hacer otra cosa distinta. todo acaba siendo interpretable, disminuye la seguridad en el derecho y en los actos administrativos, lo que repercute en la jurisdicción contenciosa, en tanto que la constitucional está claramente conformada por los partidos políticos y condicionada por ellos. El principio de legalidad sufre serías quiebras y la existencia de una verdadera democracia también.

En resumen, como vengo reiterando o bien la administración pública pierde importancia y profesionalidad o bien no existe en la realidad, pues en lugar de aparato o instrumento al servicio de los ciudadanos, a través de la ley, lo es a los partidos en el poder, sin que pueda garantizar nada de lo dispuesto en las leyes o evitar la ilegalidad que conduce a la corrupción. En la dictadura seguramente había tumores, manifestaciones de algún cáncer, pero podríamos decir que era interno, no se veía, mientras que ahora se muestra externamente y es manifiesto. Pero no quiero acabar así, sino que aún quiero tratar otro elemento como es el ejercicio de potestades y el llamado orden público, pues es uno de los beneficios de los que se presume en dictadura y que se considera por muchos como punto de debilidad en las democracias.

Llegados pues a este punto hay que considerar que efectivamente el orden público fue uno de los elementos de legitimación que utilizó la dictadura (y creo que todas las dictaduras desde los tiempos de Roma) y también de rechazo del liberalismo -en una de sus acepciones- conducente al llamado libertinaje y desorden del que eran muestra los acontecimientos en la Segunda República y que condujeron al Alzamiento nacional, cuya denominación ya apunta claramente a la reacción frente a los nacionalismos o regionalismos. Al ser ilegal cualquier idea o forma de pensar que no estuviera comprendida en el Movimiento, resultaba que el ejercicio del poder, de las potestades y del mantenimiento del orden público, no era pues un simple ejercicio administrativo de eficacia legislativa sino de represión política también y de abuso de poder en bastantes ocasiones; y las fuerzas dedicadas al dicho orden se ven afectadas en su consideración cuando llega la democracia. Si la posición franquista suponía una reacción frente al ayer, la situación posterior y actual es una reacción también, pero que afecta seriamente a la propia democracia, pues queda también ahora confundida la acción administrativa con una represión. El ejercicio democrático del poder y de la fuerza del derecho se confunde con la represión, se exacerba el individualismo y la "tolerancia" de modo que paradójicamente desde la izquierda se promueven principios contrarios al socialismo, lo que me hace pensar si no es mera estrategia de desgaste y de conquista del poder, que no se mantiene si se alcanza el mismo. Sea como sea afecta a la democracia, y muchos derechos de los ciudadanos se ven quebrados y desatendidos sobre fundamentos demagógicos. De esta manera el equilibrio en el ejercicio del poder y del cumplimiento de la ley no se produce y los gobiernos en el mantenimiento del orden público se muestran temerosos y así el factor coactivo y correctivo que tienen la represión y sanción legal no se produce y sí el desorden, lo que puede acabar dando la razón a la prédica dictatorial o  conducir a los extremos políticos. En resumen, hay una democracia inexistente y un tipo de dictadura distinta de la franquista y un porvenir incierto y una sociedad ineducada, de la que depende la calidad de los políticos futuros.

Los principios del administrar que más necesita la democracia no son los de la simple eficacia administrativa (que lo son) sino los clásicos y básicos del derecho administrativo, iguales sea cual sea el régimen político y que conectan con el derecho y la política y que si cambian por confundirse con la represión o considerarse como contrarios a las libertades, conducen al fracaso y al desorden, pues no son los principios lo negativo sino la forma como se ejecutan, cumplen o incumplen.