lunes, 20 de abril de 2015

CONFLUENCIA Y SEPARACIÓN ENTRE POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN

No piensen que, dado el título de la entrada, pretendo abordar todo lo que implica la relación entre política y administración, sino que resulta que con frecuencia en el blog se ha dicho tanto que existe una separación entre ambas como que hay una clara confluencia, unión y dependencia; al mismo tiempo que para explicar las cuestiones relacionadas con el problema siempre ha habido que calificar a la administración de pública y poner la mayúscula al sustantivo (Administración) para indicar que se está haciendo referencia a una institución. La actualidad, el día a día, de nuestra complicada situación política evidencia cómo es frecuente que acciones administrativas, sobre todo policiales o tributarias, se atribuyen a conveniencias o intenciones de índole política y electoralista. Sobrevolando todo ello está un tercer elemento siempre relacionado en este blog como el tercer pié o pata de un trípode: el Derecho. La correcta aplicación de estos tres elementos del sistema recae principalmente en la Administración pública o, mejor dicho, en el Poder ejecutivo, del que ésta es elemento sustancial e inseparable; sin perjuicio de que la Justicia sea o tenga también la naturaleza de Administración y, también, sea un poder, lo que le otorga naturaleza política y que, además, su fin sea la aplicación o la determinación de lo que es Derecho, pero nunca, salvo en su aspecto negativo, se considere que su acción es una ejecución en el sentido político que se considera en la Administración pública. Por ello, donde por excelencia hay una confluencia entre política y administración es en el poder ejecutivo y, por ello, al componerse de dos instituciones hay que señalar claramente las funciones de cada una de ellas y convenir que es en la Administración en la que la confluencia se produce y en la que hay que establecer los límites de separación entre política y administración.

De nuevo, surge la necesidad de hacer referencia al Derecho como elemento que marca la confluencia y la separación. Y al poner Derecho y no derecho estoy indicando que aquél tiene un significado más amplio y carácter objetivo, comprendiendo todo el ordenamiento jurídico y las fuentes y siendo obra de todos los poderes públicos que configuran el Estado. Atendiendo a este Derecho hemos de convenir que constituye, pues, una acción política, en su gran y puro sentido, por lo que en estos casos también se escribe Política y no política o políticas. La acción jurídica del Poder ejecutivo respecto del Derecho es la de la proposición de las leyes al Parlamento y resulta que esta acción es Política y comprende las políticas públicas que el gobierno quiere implementar y ejecutar y cuya eficacia y adecuada proyección requiere de la actuación de los niveles superiores de la Administración pública, principalmente por dos razones, una determinar, al ejercer respecto de las decisiones políticas las funciones administrativas (apoyo, regulación y control, operativa o prestacional y mantenimiento) los factores administrativos necesarios (diseño orgánico, recursos humanos, presupuesto, procedimiento e información). Otra, garantizar la legalidad de lo proyectado o su ajuste a las normas existentes o marcar la necesidad de su cambio.

En esta fase de proyección y en la función administrativa de apoyo hay ya una apreciación, considerando las otras funciones precisas en la ejecución de la política proyectada, de los factores administrativos señalados y de su existencia o de la necesidad de adquirirlos, influyendo en el presupuesto lógicamente. Pero si atendemos a que esta acción administrativa se dirige a la eficacia de la política pública diseñada o proyectada, hay que considerar que no hay una valoración política de la misma sino una simple consideración técnica de su viabilidad administrativa lo que supone, en definitiva, su eficacia y realidad social o sea su eficacia política. Esta acción administrativa, pues, si ha de ejercer su papel, técnicamente ha de estar separada de la Política, no puede condicionarse por el mandato político, pues significa, al contrario, el claro apoyo necesario al cargo político y al gobierno, en su caso, de que lo que proyecta puede ser realidad o no y ello supone una garantía general que el Derecho exige como principio básico del buen administrar. En esta actuación administrativa el elemento jurídico es el de la previsión de la regulación y organización necesaria, que se ha señalado como factor administrativo y no jurídico propiamente dicho. Podemos decir que hay separación entre Política y Administración o, simplemente que debe haberla, pues, de lo contrario, la acción sería inútil o un ejercicio de cinismo político y de desviación de las instituciones de sus fines y procedimientos legales.

Cuando ya no consideramos la proyección política, sino la ejecución de las políticas públicas, que conlleva la aplicación de las leyes, aparece ya una ejecución del Derecho que se realiza en el poder ejecutivo y en la que el Gobierno, tiene la potestad reglamentaria que implica una facultad normativa secundaria y subordinada a la Ley o al Derecho, que puede limitar o concretar y reconocer derechos de los ciudadanos o, sea, derechos subjetivos, lo que se realiza mediante los denominados actos administrativos, que ya tienen doctrinalmente una naturaleza jurídica, bien por ser una manifestación de la potestad administrativa en este orden de los derechos subjetivos, bien por constituir una garantía jurídico-procedimental atribuida a los órganos administrativos sobre la legalidad del acto administrativo que se propone. Garantía que he calificado, otras veces, como potestad ad intra que corresponde a la Administración frente a los órganos de designación política que son los que tienen la titularidad de la potestad de resolver; es decir, es una garantía que ofrece la Administración frente a la política. En consecuencia, también estas acciones- garantía requieren la separación de la Política y, es más, han de estar determinadas y señaladas por ella en normas con rango de Ley. Acciones-garantía que constituyen la esencia de la función pública.

Creo que no me voy a extender más, puesto que se evidencia en lo dicho, y en esta separación en la acción y a través del Derecho, cual es el importante papel de la Administración y el campo de su independencia técnica y de garantía pública, jurídica y política. Pero también vemos como la Política comprende precisamente el que cada institución cumpla con su fin y sus funciones, mediante conexiones y separaciones. La confluencia de la Administración se da precisamente en este sentido amplio y aunque el Derecho es el factor en que se manifiesta es también el que marca la separación, paradoja inevitable, pero que me hace pensar en qué manera el poder legislativo es el núcleo esencial para que este juego de unión y distinción haya de producirse como exigencia de que los intereses públicos sean efectivos y que la corrupción no nos invada, Luego, sólo luego, los poderes jurisdiccionales han de entrar para velar que todo sea así y también estos poderes necesitan de la separación que consolida la garantía del Estado de Derecho. Y no puedo evitar ahora que me venga a la cabeza el cómo puede considerarse simplemente como a una empresa a la Administración pública, cuando desde este punto de vista general y esencial su confluencia con la Política es básica, tanto como lo es, en otros puntos, su separación, pero no para actuar autónomamente como una empresa, sino para garantizar el principio de legalidad y el de la eficacia política.

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