LA ADMINISTRACIÓN COMO OBJETO DE ESTUDIO Y CONOCIMIENTO 5: La centralización y descentralización núcleo duro de la eficacia administrativa y del sistema político 1.

En esta serie de entradas dedicadas a ver cómo la Administración pública se estudia y analiza y cómo podemos comprenderla, han surgido muchas cuestiones básicas y el hecho de que haya sido así me conduce a considerar que, durante el claro predominio del Derecho administrativo como principal, si no única, ciencia explicativa de la Administración pública, al distinguir las dos formas principales en que los estados se someten al derecho, se nos ofrece la primera idea de la que van a derivar el resto de decisiones organizativas que configuran, en resumen, dos formas de administrar distintas o, al menos, con bases o principios conformadores diferentes, si bien se utilicen en ambos casos formas o técnicas de una en la otra o viceversa. Esta idea, como ustedes recordarán, para mí es si la Administración pública es poder o no, caso este último en el que se somete igual que cualquier persona particular al derecho y justicia común. Este esquema básico, conduce de inmediato en mi actual línea de exposición y de ideas que acuden a mi mente, por lo menos a considerar si política y administración se unen o se separan, si son cosas unidas o separadas. Y encontraremos que, en líneas generales, por ejemplo, en los estudios americanos se tiende a explicar la administración con independencia de la política y que, precisamente, la reivindicación de muchos de sus clásicos era que no se puede analizar de este modo separado. Pero el modelo, el tipo y el tópico presentan administración y política como algo separado en los casos en que el sistema de sometimiento al derecho es de régimen común y a presentar a la administración como mera gestión o management. En el caso del régimen de derecho administrativo, el análisis es, lógicamente, jurídico y poder  y derecho se identifican y de algún modo, aunque es evidente que en cuanto nos referimos a poderes públicos nos relacionamos con la política, también se tiende a una cierta separación entre administración material y derecho y de aquélla o de ambos con la política. Interesa el hecho normativo no su génesis ni su posible evolución, si bien sí interese su ejecución y cumplimiento, por lo que la administración y el hecho administrativo toman protagonismo y el consecuente interés. En resumen, el proceso político que conduce a la configuración del derecho no forma parte del contenido o programa del derecho administrativo. Por contraste, en la Ciencia de la Administración de corte europeo y la, para mí, más moderna y sistemática que nos ofrece Baena del Alcázar, el derecho pierde fuerza y es la génesis del hecho político y su administración y eficacia, por tanto, lo que asume importancia, presentando otra cara del poder que constituye la Administración pública y que se refiere a la eficacia de la acción política a través de la acción administrativa de nivel superior y no simple gestión.

Pero la cuestión que he venido apuntando, también, es la de que todo me lleva a la necesidad de volver sobre la disyuntiva entre centralización y descentralización, ya tratada en el blog, tal como señalé en la anterior entrada de esta serie, pero con matices diferentes y esto es lo que voy a tratar de explicar o analizar a continuación y en otros días.

Creo que es evidente que si política y administración se unen y la administración pública es poder y, además, cuando nos referimos a la Administración pública lo hacemos a aquellas organizaciones que sirven a las circunscripciones territoriales en las que se divide un Estado, lo hacemos, pues, ante todo, a voluntades con intención de eficacia o manifestaciones de poder que exigen imposición y efectividad. Voluntades que se traducen, pues, en atribuciones y competencias de mayor o menor amplitud y fuerza, según cuales sean los intereses públicos que se vayan a configurar o administrar y su singularidad o no. Estos círculos de intereses tienen como base de su singularidad, principalmente, el territorio y la población consiguiente. Es evidente, y la lógica lo exige así, que la mayor amplitud o menor de los círculos de intereses y su mayor o menor singularidad coincida con la mayor o menor amplitud del circulo territorial correspondiente de los que componen el Estado. Pero el problema que se presenta, para mí, en este momento de análisis y explicación, es sí esos intereses singulares llegan al grado de necesitar también una manifestación de voluntad singular y específica que rija o regule la acción de los ciudadanos del territorio de que se trate, sin que ello afecte a los intereses o derechos del resto de los ciudadanos del Estado y a su igualdad. En el fondo, de lo que se trata es de considerar si existe un hecho político que exija un núcleo de voluntad legislativo propio y distinto del general o común y con ello la creación de una instancia política o descentralización de corte político y no meramente administrativa en la que lo que se trata es simplemente de administrar o gestionar por agentes propios, o no, las leyes estatales, las cuales contemplan ya los intereses singulares. En resumen, se nos ofrecen dos cuestiones, una, la descentralización política y otra la descentralización administrativa. Y resulta que la segunda presenta la existencia de un Estado centralizado, de un poder legislativo solo, aunque pueda descentralizarse la gestión administrativa, bien mediante ubicaciones administrativas del centro y gestionadas por agentes estatales o, bien, atribuyendo competencias a las entidades locales o comunitarias que gestionan con sus propios agentes. En todo caso, siempre resulta necesario llegar a una lista de competencias para cada Administración territorial y la definición de su competencia reguladora de desarrollo de la legislación estatal común y a ella subordinada. No me resisto a hacer constar que esta descentralización meramente administrativa es denominada por Bonnin como civil, lo que implica que no es política o fruto de una voluntad soberana, es simplemente administrativa, sin perjuicio de que incluya el ejercicio de potestades.

Sé que me voy introduciendo en una red de ideas y constituida por puntos que se relacionan unos con otros, y que son la base política que permite considerar los pros y contras de formas organizativas y de la elección de unas formas u otras de administrar y de la utilización de unas u otras técnicas administrativas; y que estas elecciones, cuando se hacen al margen de la historia de cada país o afectan al modelo principal que lo caracteriza, pueden tener efectos nefastos, políticos y administrativos. Y por eso ahora, por ejemplo, hay que dejar constancia del hecho de que cada país ha partido de uno de los dos modelos básicos de sometimiento al derecho y de un sistema centralizado o descentralizado de administración y que en ambos casos quien se basa en un modelo tiende a considerar un acercamiento al otro o ver una utilidad en las formas de gestión del otro y así , por ejemplo, transcribo un párrafo que a esto se refiere, de la obra Politics and Administration de Frank Johnson Goodnow, en sus referencias al sistema que denomina administrativo y al del self -government: On this account, the tendency of those countries which have adopted most completely the system of local self-government is to abandon it for a régime of centraliced administration where the execution of the state will is felt to be absolutely necessary. On the other hand, the tendency of states in which the regime of administrative centralization has been adopted is to recognize greater powers of local autonomy in those cases where local expression and local execution of de local will seem advisable, and where they can be provided without endangering the unity of the state.

Vaya, pues, por delante, el hecho que donde hay un régimen centralizado se tiende a considerar formas de gestión de los sistemas centralizados y viceversa, pero que dos cuestiones a la hora de decidir han de tenerse en cuenta, la primera es, si se trata de meras técnicas, si son idóneas o chocan con las reglas maestras de la forma de Administración pública consiguiente y van a incurrir, en consecuencias, ilegalidades o contrariedad a los principios generales del sistema. Ello obliga a que la formación de los directivos públicos y funcionarios superiores comprenda un conocimiento del sistema en el que su país se ha fundado y de cuál es el legalmente y constitucionalmente configurado. La segunda es tal como se deduce del párrafo transcrito que no se ponga en peligro la unidad del Estado en caso de técnicas o decisiones descentralizadoras. Creo que es evidente que tanto el político como el administrador superior no pueden ignorar estas bases y han de estar formados en ellas.

Estos puntos llevan, sin duda, a considerar el caso español y nuestra actualidad, sin embargo, sin perderlo de vista, no me voy a referir directamente a él sino a la teoría general que observamos en los libros clásicos. Pero, para acabar y dejando para otro día cuestiones relacionadas todavía con centralización y descentralización, quiero resaltar cómo para evitar la posible quiebra de un estado y la pérdida de su unidad o el desastre político y administrativo, se presente como herramienta principal el control que el estado central o federal, en su caso, ha de ejercer en el cumplimiento de las leyes y principios generales y transcribo otro párrafo, anterior al ya copiado, de la misma obra y autor, que, en cierto modo nos lo evidencia, cuando se refiere a la administrative centralization y dice:

That is, where the will of the state is expressed altogether or mainly by a central state organ, its execution is intrusted very largely to local communities independent from the administrative point of view; and where the execution of te state will is in the hands of the central government of the state, it is not infrequently the case that the local communities have large powers of expressing the local will free from state control. Aunque la referencia sea al caso en que existen competencias que se ejercen libremente sin control del estado central, la idea del control que aparece con fuerza es aquella que es necesaria cuando se ejercen competencias que son estatales o transferidas y que afectan a los intereses nacionales y generales; es decir, que son comunes, aunque su gestión se descentralice y que en su ejecución pueden ser modificados en favor de intereses que no corresponden legalmente o que afectan al principio de igualdad piedra miliar de cualquier sistema político o administrativo o simplemente social.

Espero que esta entrada 800 no resulte excesivamente densa, pero quedan cuestiones por apuntar y el problema es que se trata de un blog, y la espontaneidad es mayor que si pretendiera hacer un tratado. Hoy ha salido así y mañana ya veremos. Pero sea como sea, el blog creo que mantendrá la unidad temática y las relaciones que se pretenden.