jueves, 3 de diciembre de 2015

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO OBJETO DE ESTUDIO Y CONOCIMIENTO 4: Gobierno y Administración

Decía en la anterior entrada que podían haberse quedado cosas en el tintero, en el fondo porque cuando el blog se acerca a la 800 entradas tengo la sensación de que todo está dicho y que me repito o recreo lo ya expuesto. Pero estas entradas que surgen por la lectura de los clásicos son, en el fondo, una especie de recordatorio de las bases y fundamentos de la Administración y el Derecho administrativo que yo estudié y luego conocí en mi ejercicio profesional, antes de la Constitución de 1978 y el establecimiento de la autonomía como concepto básico de la organización territorial de nuestro Estado. Y es esa autonomía como forma de descentralización un tema que hay que analizar y ver cómo influye en la actualidad y cómo, en cierto modo rompe el esquema básico tradicional. Sin embargo no es esta la cuestión a la que hoy me voy a referir, sino que, en la lectura del libro de Bonnin de los principios de administración, me encuentro con su reflexiones en torno al gobierno y la Administración y se reproducen puntos que en la época de mis oposiciones, al entonces Cuerpo General Técnico de Administración Civil del Estado, se nos ofrecían para distinguir a uno y otra. Traduzco más de una página a ello dedicadas por Bonnin.

Parte el texto a reflejar de una pregunta que el autor formula o una serie de posibles objeciones que pueden plantearse a la idea de Administración que él ofrece, diciendo: ¿pero se puede decir todavía por algunos, que el gobierno es el pensamiento que dirige, y la administración el brazo que ejecuta? para continuar preguntándose si la administración podía actuar sin el gobierno que dirige su acción y que incluso la crea. Y ahí refleja la objeción que suele formularse y a la que luego responderá:

Es pues del gobierno del que la administración recibe el movimiento y el impulso que ella no podría darse a sí misma; pues si fuera posible que no existiera ningún gobierno, la administración no podría existir. Admitiendo incluso esta posibilidad, cada administración siendo el gobierno en su localidad, habría entonces en el Estado tantos Estados como administraciones hubiera. ¿Cuál seria entonces el lazo común de estas partes desmenbradas? ¿o, más bien el estado no se disolvería? Y responde:

Aunque lo que precede corresponde a esas objeciones, no se pueden hacer más que por que se tenga una falsa idea de la institución del gobierno, es decir, de lo que él es. Diría solamente que el gobierno no es el pensamiento que dirige, pues éste no se puede encontrar más que en la voluntad pública, es decir la ley, de otra manera no habría ni gobierno, ni administración, sólo el despotismo. Si se entiende por pensamiento, el derecho del gobierno de transmitir y de hacer conocer a la administración la voluntad del legislador, es el mismo principio que  aquel que enseño; pero no es nada exacto sacar la consecuencia de que la administración no podría actuar si el gobierno no le facilitara la acción ejecutiva, pues ella proviene naturalmente de su institución y de la voluntad de la ley; y aunque sería verdad que la administración carecería de un lazo común, si el gobierno no existiera, no es menos verdad que la ciudad se mantendría por el solo hecho de su existencia, y que el legislativo y las magistraturas establecidas en cada división del territorio bastarían para mantenerla y asegurarla. En efecto, el gobierno no es más que una medida política para unir las magistraturas, pero no esencialmente necesario en la vida social. No estaría, pues, fundado afirmar que la ciudad sin gobierno se disolvería, pues el gobierno no es nunca para el cuerpo político un órgano necesario en su vida, y que es en la administración que se encuentra este órgano. pero sin el poder legislativo, la administración carecería de la facultad de actuar, es decir, legalmente, pues la legislatura es el motor de las leyes: lo mismo que no sería suficiente que el hombre tuviera naturalmente la voluntad de actuar, si no tuviera en sus órganos la facultad de ejercer esa misma voluntad. Natural y políticamente, no hay en la institución social  mas que la potestad de hacer las leyes y el poder de hacerlas observar, y este poder no está esencialmente en el gobierno, sino en la administración, porque ella es el establecimiento y las magistraturas que propiamente las hacen observar, teniendo la ejecución directa. Se podría pues concebir la ciudad sin gobierno, pero no se podría sin la administración. El gobierno será, si se quiere, el corazón, y la administración los miembros; pero al menos una vez, a menos de admitir el nepotismo, es preciso que el cerebro actúe para que los miembros puedan ejecutar su voluntad, igualmente que es preciso que el legislador haya creado la voluntad pública, para que la administración haga y ejecute lo que ha resuelto esta voluntad. La acción puede sin duda partir de un punto del centro, y la administración recibirla de él, y reflejarla; pero el gobierno no puede darla más que recibiéndola de la ley, y tal como ella la da.

No hay que olvidar que siendo el autor francés y partiendo del régimen de derecho administrativo puro la referencia que hace a las magistraturas es porque la administración juzga y resuelve las controversias y recursos como ya he referido. Pero si atendemos a lo que aquí se dice y al predominio que los políticos tienen en la actualidad en España y su presencia continua en nuestras vidas a través de los medios de comunicación, volver a esta concepción clásica, paradójicamente, sería una revolución. El orgullo de los políticos y su desprecio por la Administración y los funcionarios puestos en solfa, así como el quebranto permanente del principio de legalidad sustituido por la voluntad del los gobiernos, partidos y políticos y la corrupción, podrían ser sustituidos por la burocracia, en su sentido correcto, y el sometimiento a la ley y el principio de legalidad aparecerían como elemento pleno de equilibrio entre apropiaciones del poder por los grupos de interés y la buena administración y bienestar del ciudadano que, además, participe realmente. Se imaginan una administración así y un poder legislativo que no fuera una pantomima y una secuela del gobierno de turno y  fueran elegidos sus diputados ad personam y no por listas cerradas y dando cuenta de sus actos a los ciudadanos que los votaron. ¿En qué caso, pues, se disuelve el Estado? ¿en la idea clásica de la Administración o en la actual y real del "empleo" público y del absoluto protagonismo de los partidos políticos?  ¿o en la experiencia que nos está ofreciendo este régimen autonómico superado por los nacionalismos? Tal como repito hasta la saturación, simplemente no hay Administración pública, conforme a estos esquemas clásicos que vamos examinando y la ley no es la base de un verdadero estado democrático, sino sólo un medio utilizado por los gobiernos y unos legislativos sin independencia, por lo que, también, parece que podemos empezar a pensar en que no hay Estado, al menos democrático o que es débil e ineficaz. Todo semeja conducir a que el siguiente tema sea la centralización y descentralización, -ya tratado en profusión a partir de esta entrada, (quince entradas en total)-, a ver desde estas perspectivas clásicas. Pero en esas entradas, a diferencia de en las actuales, los clásicos españoles están directamente contemplados y, en especial, a través de la obra de Alejandro Nieto, Los primeros pasos del Estado constitucional. La idea de hoy de estas diferencias entre gobierno y administración es quizá más fuerte en favor de la Administración que las que nuestros clásicos nos ofrecen, pues siempre la Administración tiene en sí naturaleza subordinada, si bien no es lo mismo acentuar dicha subordinación respecto del gobierno que respecto de la ley o el Derecho o sus aspectos garantes en favor de los ciudadanos.




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