lunes, 11 de enero de 2016

LA ADMINISTRACIÓN COMO OBJETO DE ESTUDIO Y CONOCIMIENTO 6: La centralización y descentralización núcleo duro de la eficacia administrativa y del sistema político 2.

En la última entrada empecé a abordar ya, en la cuestión del estudio de la administración pública y de su conocimiento, la relativa a la centralización y la descentralización y se nos manifestaba que tanto eran una cuestión de organización política como administrativa así como su ligamen con los círculos, ámbitos, o mayor o menor generalidad de los intereses a cumplir o gestionar;  con la consecuente relación con un territorio concreto o delimitado que, podemos considerar, como la fuente que determina una población y la existencia de unos intereses singulares y propios que, por tanto, no están en relación con otros comunes a los intereses generales del Estado unitario del que se trate. Como cuando regreso al tema y empiezo a escribir esta entrada, en España estamos en plena efervescencia del independentismo catalán, la consideración de la descentralización política nos presenta una actualidad e importancia principal. Por ello se hace ineludible tomar en consideración este factor en la entrada de hoy.

 De otro lado, y además, creo que he de considerarla no desde los planteamientos de la nacionalidad o del sentimiento independentista que pueda existir, sino desde otros aspectos racionales que sean teóricamente los que puedan determinar que es posible, conveniente, necesaria y eficaz la creación de un Estado, y si puede ser o no independiente. En un plano más importante por la transcendencia política, en el fondo, las consideraciones han de partir de si la importancia y singularidad de los intereses, población y territorio, como conjunto, requieren la creación de un Estado y con qué forma. Es decir, básicamente si es posible vivir y existir con independencia o hay que entrar a formar parte de otra organización política y administrativa; diríamos más simplemente, partiendo ya de una negativa a una descentralización simplemente autónoma, si somos o se crea un Estado federal o uno independiente. 

Comprenderán que en este problema o decisión correspondiente y tal como estamos viendo o viviendo, no es la racionalidad lo que impera y que pesan otros factores que damos en considerar políticos, pero que incluyen un grado muy importante de manejo de sentimientos y de la educación de una ciudadanía para favorecer determinados intereses de grupos, que suelen ir ligados a los intereses económicos. Puede incluso que, conseguido un estado inicial de las cosas y de descentralización, surjan después tendencias a una nueva centralización con afanes de adsorción de otros territorios basándose en factores históricos más o menos ciertos y en cuestiones de idioma. Influye en esta consideración mi condición de valenciano. Lo que en este tema de la descentralización política está produciéndose en España no guarda una reflexión seria y como siempre se produce de modo visceral y con ánimos reivindicativos, con inconstitucionalidad, con regresiones a situaciones nunca consolidadas, con más de un siglo de antigüedad, y tras la consecuencia de una guerra civil y de una transición que lleva a una Constitución que establece un sistema autonómico de descentralización como solución, que ha supuesto en las autonomías competencias mayores que las de estados federales más importantes, tales como Alemania y Estados Unidos. Sistema autonómico en el que ha faltado, al menos, el control debido del Estado central para que no se llegara al desorden actual y, en su caso, con un proceso hacia la federación  que partiera o hubiera sido objeto de la reflexión política y científica adecuada. Pero el caso es que hoy cualquier solución determina actuar concentrando territorios que hoy son autónomos, que ya tienen su sentido de autonomías y que no se consideran menos ni distintos de aquellos que se pretenden como nacionalidades diferentes en virtud de la posesión de lenguas propias. Proceso en el que determinadas poblaciones pueden ser objeto de pérdidas de derechos y libertades por actitudes nacionalistas de corte totalitario.

En consecuencia, si hemos de partir de una descentralización política hemos de considerar la actual  y constitucional estructura autonómica de España o, por partir de la forma de sometimiento a derecho común, del sistema federal norteamericano, sin perder de vista la descentralización inglesa de arraigo en los entes locales.

He empezado, pues, por referirme al problema actual y a la tendencia a la descentralización, pero quizá haya que considerar la centralización como punto de inicio y su importancia, ya que ella es o ha sido fruto de un proceso en el que lo disperso o independiente, según se quiera considerar, teniendo en cuenta los momentos históricos en que los procesos centralizadores se producen, se ha unido hasta la constitución de los Estados modernos y actuales. Es decir, la centralización es un proceso de modernidad y de eficacia política y administrativa que adquiere plena fuerza en el siglo XIX, pero en España tiene un significado especial ya que la reconquista y la unión de Castilla y Aragón lleva al primer estado moderno unitario en Europa, aunque sea luego el régimen de derecho administrativo francés y napoleónico el modelo fundamental de centralización sobre el que nos movemos.  Por tanto, voy a tratar de analizar sucintamente la centralización que significa este sistema de derecho administrativo que se impone, sin dejar de considerar las tendencias en favor del sistema inglés y la descentralización local o municipal existentes desde siempre, mientras que del sistema americano, en este periodo del mencionado siglo, quizá, el acento radica en principio más en el sistema democrático que en el estado federal.

Tal vez lo primero y obvio a comentar es que la centralización, políticamente, implica un Estado unitario y, si es democrático, con división de poderes, unitarios el legislativo y el judicial o jurisdiccional, y con descentralización posible, local o regional, en el ejecutivo, y básicamente administrativa. Por lo tanto, de inmediato, hay que considerar la existencia de un ordenamiento jurídico legislativo único, al menos en la fuentes principales de normas con rango de ley o reglamento. Estas normas rigen en todo el territorio nacional y existe una organización de funcionarios estatales para su aplicación y ejecución o se constituyen, en virtud de los intereses locales singulares, en competencias municipales y normas de ámbito territorial restringido al municipio correspondiente; de ahí que su normativa sea denominada como ordenanzas. La norma no sólo regula la sociedad correspondiente y sus derechos sino que es organización, en cuanto dirige la actuación de los funcionarios en su ejecución y cumplimiento en todo el territorio por igual; de ahí la necesidad de la norma subordinada conocida como reglamento, que, de otro lado, algunos conceptos estrictos no consideran como fuente de dereho. Señalo esto como básico, sin complicar más la cuestión con la actividad delegada en entes locales, para poner en evidencia que el derecho se convierte en elemento principal de la acción administrativa y que el sistema adquiere un carácter burocrático pleno. Primero, en su sentido puro técnico, como garantía de la aplicación de la ley y de los ciudadanos y, segundo, por su complicación de gestión, que requiere de normas administrativas para aunar criterios y conductas y de exigencia de documentación e informes que contengan y declaren los motivos que determinan las decisiones correspondientes y su legalidad. De ahí, que la centralización, en principio, requiere de la concentración de decisiones en el ápice de la organización y de la desconcentración de gestión en las organizaciones territoriales centrales, regionales o locales. La centralización y el régimen de derecho administrativo implica pues burocracia, desconcentración y descentralización administrativa basada en las organizaciones territoriales del estado nacional. Repito, burocracia en su sentido puro y bueno, y en su sentido malo o de exceso; el primero necesario y el segundo a corregir y evitar, mediante buena y racional gestión administrativa. Esta racionalización forma parte de la administración y de la ciencia administrativa práctica. Los excesos de la centralización, su carencia de sistema democrático conduce a la juridificación excesiva y al totalitarismo.

La centralización, pues, durante mucho tiempo, ha sido considerada como modelo de eficacia administrativa y al mismo tiempo constituye un sistema político, criticado sobre todo en la medida que es modelo también de los estados totalitarios. Estos y sus excesos son en buena parte los que, tras la segunda guerra mundial, y el protagonismo de los Estados Unidos de América, en todos los órdenes, llevan a la consideración de la descentralización como panacea política y administrativa. Pero ya los clásicos nos avisaban de los excesos en ambos sistemas Nos queda la referencia o análisis de la descentralización administrativa como corrector del exceso en la centralización, lo que dejo para la siguiente entrada dedicada al tema y para una reflexión más detenida.



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