domingo, 5 de junio de 2016

EL NORMAR Y RESOLVER Y LA ATENCIÓN A LOS INTERESES EN JUEGO II


En la última entrada hice referencia a los intereses a tener en cuenta a la hora de normar o legislar, y de su importancia es un ejemplo claro el que para determinar las competencias legislativas de las comunidades autónomas españolas son sus intereses propios y singulares y no comunes con los del resto de los españoles los que sirven de guía y legitimación. Pero hoy voy a tratar de desarrollar la segunda parte del tema, la de los intereses en juego o a tener en cuenta a la hora de dictar resoluciones y tomar decisiones que afecten a los ciudadanos. Y en dicho momento, hemos de considerar que ya se ha legislado y que por lo tanto ya se han definido unos derechos y unos intereses se han concretado. No obstante, puede que el derecho se haya declarado, pero no estén determinadas las personas o grupos a los que, en su momento, hay que reconocer o declarar el derecho correspondiente o respecto de los que iniciar una acción administrativa para que el derecho sea efectivo y real. Momento en que las Administraciones públicas han de comprobar la existencia de los factores, hechos y requisitos que la norma correspondiente establece para que el derecho y los intereses que conlleva sean una realidad.
También hay que tener en cuenta que en la esfera de cada Administración pública la norma puede afectar a una determinada zona o territorio o ir dirigida en favor de una población o u grupo de intereses o clase de ciudadanos; es decir, puede afectar a los distintos elementos que componen o constituyen a la administración correspondiente y ésta es la encargada de comprobar que se cumplen en cada caso las previsiones legales, para dictar el acto o resolución correspondiente o actuar simplemente. Se manifiesta en esto el hecho de que las Administraciones públicas son operadores jurídicos, pues en buena parte la efectividad de nuestros derechos subjetivos y de nuestros intereses dependen de una actuación administrativa y de la formación, preparación y neutralidad de sus funcionarios públicos. En este sentido, diríamos que el funcionario público, tanto en la proyección de las normas como en su aplicación, actúa, primero, contemplando el interés general declarado por ellas y, segundo, examinando su concreción en los ciudadanos, en general o en particular, para aplicárselas.

Pero la concreción de esos derechos y la efectividad de los intereses que los constituyen puede producirse, bien de oficio, bien a instancia del interesado, bien por denuncia o acción pública; todo ello en virtud, creo, de la mayor o menor transcendencia pública o social del derecho correspondiente y de la atribución a las Administraciones públicas de potestades públicas o de obligaciones de prestación  de determinados servicios a la población. Lo normal, pues, es que cuando las normas conceden una acción pública a cualquier ciudadano, sin necesidad de determinar si tiene un derecho subjetivo o un interés legítimo, es porque lo que se trata de proteger es un derecho importante y unos intereses generales que afectan a la sociedad y no sólo al individuo o a colectivos determinados. Esta acción de oficio desde el punto de vista procedimental administrativo se concreta en la denuncia como modo de promover la actuación de oficio de la Administración pública; por ello, el artículo 62 de la vigente ley del Procedimiento Común de las Administraciones Públicas nos define a la denuncia del siguiente modo: Se entiende por denuncia, el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo. Existe una protección fuerte del derecho o intereses correspondientes La denuncia es pues un instrumento de hacer que la obligación de acción de la Administración en la materia o sector correspondiente no deje de realizarse. Los intereses en juego son tan importantes que la Administración está obligada a realizar una acción permanente en su defensa y actividad y, por tanto, a mantener una organización y unos servicios para ello y a dotarlos de los recursos necesarios. También es normal, por ello, que nos podamos encontrar con normas que se relacionan con derechos y libertades de los ciudadanos o deberes de los mismos, así como que afecten a principios rectores de la política social y económica.

En estos casos, la defensa del interés general o del público es lo importante y la labor administrativa se centra en la determinación de los hechos y en sí constituyen o no un quebrantamiento de la norma y, por tanto, una afectación contraria al interés general protegido. El que actúa quebrantando la norma, jurídicamente, es sujeto de un deber y no tanto un poseedor de un interés legítimo, aunque, una vez iniciado un procedimiento administrativo, sea interesado según el concepto legal que nos ofrece la ley. Podemos decir, pese a que el afectado sea interesado en el procedimiento, que la administración, o el funcionario actúan contemplando sólo la ley y el interés público y no el interés del afectado y que éste también, más que en un  derecho o un interés propio a defender, en lo que centrará sus alegaciones es en la discusión de los hechos y la consideración que de ellos realiza la Administración para defender que no hay una infracción legal, que no se da el supuesto contemplado por la ley.


Cuando el derecho o interés existente es individual o colectivo y acorde con la declaración de las normas, puede darse la necesidad de una acción administrativa para su eficacia o para reconocerlo como un derecho subjetivo, constituyendo el acto administrativo el título correspondiente que lo garantiza y declara frente a terceros. En estos casos el procedimiento se inicia a solicitud del interesado y, en la actualidad, incluso vemos, que basta con una simple declaración responsable del interesado, cuando lo que se trata no es tanto de la declaración de un  derecho sino de iniciar una actividad que las leyes consideran como derecho de los ciudadanos. Tanto en este último caso, como en la solicitud a instancia del interesado, puede ser que existan otros interesados que se puedan ver afectados por el acto administrativo o resolución o por la actividad del particular y la Administración ha de considerarlos y realizar una actividad para identificarlos ya que los ha de llamar al procedimiento; es el caso de la letra b) del punto 1 del artículo 4 de la mencionada Ley de Procedimiento Común que dice que son interesados: Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte. Los titulares no de derechos sino de intereses legítimos han de personarse en el procedimiento para que se les tenga en cuenta, lo que naturalmente exige que la existencia del procedimiento pueda de un modo u otro ser apreciada por ellos, si no la defensa de sus intereses se desplaza a otros procedimientos. Sobre la noción del interés legítimo y sobre los derecho subjetivos se trató en esta entrada y otras. Estos interesados legítimos, igualmente han de reaccionar en los casos de las declaraciones responsables que son definidas de este modo por el artículo 69. 3 de la Ley citada: Las declaraciones responsables y las comunicaciones permitirán, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas.
No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, la comunicación podrá presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación correspondiente lo prevea expresamente.
Esta cuestión de las actividades que se pueden desarrollar mediante la declaración responsable nos sitúa ante la obligación de la Administración de defensa de los intereses generales y se corresponden con las regulaciones o reglamentos de sujeción especial, en los que son regulados administrativamente los requisitos exigidos para que el ciudadano pueda ejercer su actividad. La regulación de estos requisitos obedece a la necesidad de proteger intereses generales y en consecuencia porque el ejercicio de la actividad puede afectar a derechos e intereses de terceros. Y nos encontramos con esa obligación de control, de  inspección y comprobación, que dado que no hay un procedimiento como en los otros casos que sea previo al inicio de la actividad, ha de producirse de inmediato, pues, también de inmediato, los terceros se pueden ver afectados y desprotegidos y conducidos de modo improcedente a la denuncia y a la confrontación. El sistema de la declaración responsable debe verse correspondido con una responsabilidad mayor de las Administraciones públicas, ya que como he señalado la traslación de la normativa europea en  España no se ha realizado, desde mi punto de vista, adecuadamente cuando se trata de actividades molestas y que afectan al medio ambiente, por ejemplo. 
Todo lo expuesto nos ayuda a comprender cómo también a la hora de resolver y decidir, los intereses en juego, juegan, valga la redundancia, un papel esencial, ya que se pueden dar conflictos que son sociales, en cuanto existen normas que limitan los derechos de los que solicitan o casos en que la Administración ha de resolver el conflicto entre distintos interesados, el que solicita y el que se opone a su solicitud, y ha de hacerlo atendiendo a su propia normativa o a la legalidad; jugando, por tanto no sólo de aplicadora de dicha legalidad sino, en cierto modo, de juez entre partes. El principio de legalidad, en los dos casos, es la referencia máxima y la resolución motivada el cauce adecuado. Una vez más queda manifiesta la complejidad, pero también que es la adecuada formulación del derecho y de la norma, lo que va a permitir que la actividad administrativa lo sea también y proteja a los ciudadanos y sus derechos intereses y, con todo ello, se manifiesta claramente la importancia que tiene el funcionario público en todo el proceso, y lo esencial que resulta su formación y su neutralidad y, por qué no, su independencia fundada en su sometimiento pleno a la ley y el Derecho, que también es el que corresponde en el caso de los políticos, pero siendo el funcionario el que por ley ha de tener la capacidad técnica procedente en cada caso y la potestad formal correspondiente, para que su opinión figure en el procedimiento administrativo específico.

En definitiva, ante la ley, la actividad legislativa, y ante la Administración existen una serie de intereses que se han de conjugar y atender armónicamente y según su mayor o menor fundamentalidad e importancia, de modo que convivan, y en ello el Derecho, la ley dictada, es elemento esencial, del mismo modo que para llegar a ella, los principios generales y constitucionales han de ser analizados con conocimiento, profundidad y profesionalidad.




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