martes, 16 de junio de 2020

LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN, LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y LA LEY

La última entrada y la idea de la Administración pública en su conexión con la política no ha tenido, la verdad, muchas visitas. Al hablar sobre ello creo que, aunque se está descubriendo América, se está haciendo algo esencial y muy importante. Leí en el trabajo previo a la edición del libro de Von Stein realizado por Omar Guerrero que Dwight Waldo nos decía, más o menos, que tanto hablar del Estado administrativo como algo singular y que había concluido que no había Estado si no era administrativo. Lo digo, porque en España, tenemos una gran construcción científica de la Ciencia de la Administración, la obra total en la materia del profesor Baena del Alcázar y su Curso editado por Tecnos, mientras que gran parte de la ciencia de la administración que se nos explica que se pierde en cuestiones, en cierto modo menores, más de técnicas operativas y de gestión que de carácter superior o esencial; se trata de una ciencia administrativa que es de tipo empresarial, que no tiene la transcendencia social de la actividad administrativa pública. Por eso, dada nuestra mala situación gestora y nuestra mala administración y nuestros mediocres políticos me parece importante volver a referirme a esto que, en el fondo, es hablar de la Alta Administración.

Quizá lo primero que he de resaltar es que en la noción que Baena nos ofrece de las políticas públicas incluye sólo a las innovadoras o nuevas en cada Administración, o sea aunque no lo sean en otra. ¿Por qué? Sencillamente porque ante una nueva política a desarrollar todos los circuitos de la Administración pública superior se ponen en marcha y, además, porque al respecto todavía no hay una gestión de esa política concreta de un modo específico. Y el momento de empezar y de planificar la nueva política es el de las preguntas esenciales. Lo primero es que se comenta lo que se quiere hacer o conseguir y, puede que la primera cuestión sea ¿Cómo lo hacemos? Puesto yo mismo en esta situación, es un torrente de preguntas las que surgen, sin que una sea necesaria formularlas en orden determinado.

Pero como se trata de administrar quizá debemos de partir de si se quiere desarrollar la cuestión por la Administración pública. Ya que si se trata de regular simplemente y dejar la eficacia a la propia sociedad de lo propuesto, el problema administrativo cambia, no se va a gestionar directamente y las funciones a desarrollar se  reducen. O sea, la pregunta es ¿quién va a hacer eficaz lo propuesto? Determinado el sujeto activo de la política o los sujetos, se empieza a hacer por la alta administración, en contacto con el sector administrativo de gestión, una valoración de la viabilidad de lo propuesto. Si la primera impresión es favorable se entra a valorar lo que se necesita en todos los sentidos y los sectores a que afecta la política, entrando ya en los medios y recursos necesarios, así como en la formalización jurídica y la forma de la organización que ejecute la política. Respecto a esta segunda se ha de ver la repercusión orgánica y sus reajustes y en  el elemento personal o los recursos humanos y sus funciones y capacidades necesarias. Igualmente pueden proceder reajustes, formación nueva para el personal o nuevos reclutamientos. Naturalmente entra en juego la existencia de presupuesto o no, etc. Esto nos muestra la existencia de un factor tiempo y una planificación de etapas para que todo comience con plena eficacia y en el tiempo previsto o no.

Todo esto evidencia que formular una política pública no es dictar una norma o publicar en el BOE o en la prensa y que sin esa labor todo puede ser humo y un engaño y ataque a la buena fe de los ciudadanos. Pero no quiero, hacer un tratado de administración superior, sino conectar esta actuación científica con el derecho y en especial con la Ley. Puesto que la política propuesta o proyectada ha de ser expuesta y ha de ser ejecutada y puede afectar a derechos y obligaciones; es decir, ha de formalizarse. Y esta formalización exige contemplar la repercusión de la política, principalmente la social y los intereses afectados, pues se les ha de hacer partícipes en la formulación de la política y atender a sus aportaciones. En cierto modo, ello está en conexión con las formas legales exigidas según materias en la Constitución. La formalización exige contemplar si la materia a tratar es objeto de reserva de ley o no. Esta cuestión puede tener algunos problemas "políticos" en cuanto el gobierno de turno no quiera, porque no le convenga, llevarla al parlamento y pretenda regular por norma de inferior rango o, al contrario, pretenda elevar el rango de la materia, para dificultar su impugnación.

En este sentido, la Administración ha de distinguir, igualmente, lo permanente de la política y lo que puede ser variable, programando la ley necesaria y los reglamentos que la complementan. En, conclusión la ley y su programación a efectos de la consiguiente propuesta gubernativa, es pues una política pública y si se siguen las etapas y funciones que ésta exige, la propuesta de ley llegará al parlamento con todas las garantías para su eficacia y señalando los recursos y medios para ello, así como los plazos de dicha eficacia plena. Nos encontramos con un proceso racionalizador bastante completo y que es obligado aportar a los parlamentarios y es garantía para el ciudadano. Conformarse con el simple dictado de una norma puede dar una falsa imagen de eficacia y realmente ser una farsa que conduce a la frustración de los destinatarios de la medida y conflictos jurídicos y judiciales. Las fases de las políticas públicas y las funciones administrativas, que en su obra nos ofrece el profesor Baena, son el núcleo vital de la eficacia de aquéllas y de las normas que les dan forma. De este modo, no hay leyes inánimes o innecesarias y no se perjudica a la Administración pública.

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