miércoles, 8 de diciembre de 2021

LA CARRERA DE LOS FUNCIONARIOS: La carrera horizontal.

 
A) Carrera profesional de los funcionarios de carrera.
 
Es el artículo 16 del Texto refundido estatutario el que con este título regula la promoción profesional de los funcionarios de carrera, con lo que en el mismo título nos ofrece dos ideas de la carrera, una la de ser funcionario de oposición y otra la de su promoción una vez ya se es. Esta carrera no la podemos entender sólo como un derecho de los funcionarios, tal como el punto 1 del artículo define a la promoción profesional, sino como un sistema de aprovechamiento de los efectivos que tienes disponibles en la organización de cada Administración pública; lo que es una cuestión organizativa tendente a la eficacia. El mencionado artículo en su punto 2 nos explica lo que es la carrera profesional del siguiente modo: La carrera profesional es el conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad. El sistema, en cierto modo, es una compensación de la cerrada estructura corporativa que preside nuestras Administraciones, dando oportunidades a quienes, cumpliendo los requisitos de acceso a uno de ellos y siendo ya funcionario de carrera pueda hacerlo. También, ante la corporativización de la Administración general y desaparición como escalas, un sistema reparador de ello, ya que entre auxiliares administrativos, administrativos y técnicos de administración hay una relación indudable y una actividad compartida, jerarquizada y en la que la función y titulaciones son el verdadero factor distintivo. La Administración general es el sistema que más necesita o justifica una parte de lo que la legislación califica como promoción profesional que es la de carácter vertical.
 
El artículo, en este punto 2, conexiona la carrera con la formación de los funcionarios a efectos de esta carrera, mediante la promoción de la actualización y perfeccionamiento de su cualificación profesional.
 
El punto 3, es el que establece lo sistemas de carrera que deben de ser regulados por las leyes de desarrollo del Estatuto que son cuatro: Carrera horizontal, carrera vertical, promoción interna vertical y horizontal. Vemos pues que, en principio distingue entre carrera y promoción y a ésta como interna. Como veremos la carrera como promoción es interna y, en realidad, se puede considerar como más significativa que los dos primeros sistemas. Vamos a ver lo que organizativamente supone cada uno de ellos.
 
 
a) Carrera horizontal.
 
La descripción más sencilla de lo que es la carrera horizontal es la que realiza el Estatuto en su artículo 16.3 y nos dice que consiste en la progresión de grado, categoría o escalón sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo. Definición que lo que nos está proporcionando es la relación con lo que parece una mejora posicional pero que se configura básicamente como una cuestión retributiva y una condición o requisito para poder ocupar puestos de carácter superior o mayor categoría y retribución, y también, en definitiva de responsabilidad. También, inicialmente, queda ligada a la antigüedad y la permanencia en un mismo puesto de trabajo según su nivel o grado o categoría. Resumen, se relaciona formalmente con la antigüedad y la experiencia. Así se confirma en el artículo 17 a), cuando establece las reglas que pueden aplicar las leyes de función pública de desarrollo; o sea, prácticamente, las leyes de las Comunidades autónomas. Pero el punto b) nos ofrece una regla de mayor complejidad que lo definido en el artículo 16 pues dice que: Se deberá valorar la trayectoria y actuación profesional, la calidad de los trabajos realizados, los conocimientos adquiridos y el resultado de la evaluación del desempeño. Podrán incluirse asimismo otros méritos y aptitudes por razón de la especificidad de la función desarrollada y la experiencia adquirida. Se nos muestra, pues una íntima conexión con la evaluación del desempeño (cuestión que habrá que abordar en otro momento); pero en el punto final presenta una opción que conlleva una valoración que la Administración sólo suele hacer en los concursos de provisión o en los concursos-oposición, por lo que no es una actividad permanente ni conectada con los Registros de personal y que, en todo caso, debía formar parte de la evaluación del desempeño, aunque va más allá pues supone una evaluación de la persona y su actitud e interés en las materias de su función o administrativas en general. Esto, pues requiere de organización y dentro de ella de procedimientos y constancia de los datos y valoración.
 
El grado es también el sistema de carrera establecido en la Administración estatal y regulado en el RD 364/1995 en su artículo 70. La realidad del grado y su existencia es que nace como un sistema de defensa de los funcionarios públicos, sobre todo de la Administración central y en los Ministerios, ya que su carrera lo era y es, prácticamente, por el sistema de libre designación y que en caso de cese al pasar a un puesto de nivel inferior y menor retribución podían menguar en mucho sus ingresos o ser objeto de verdaderas arbitrariedades, etc. De este modo, surge la idea del grado como la consecución de un nivel retributivo que impida las citadas situaciones. El citado artículo 70, estableció 30 niveles, en los que los puestos de trabajo vienen a ser clasificados y también atribuidos en intervalos a cada cuerpo o por grupos de titulación. La realidad es que los 30 niveles no se utilizan al completo Los seis primeros niveles en la práctica no se otorgan nadie.
 
La complejidad normativa de este sistema de carrera horizontal nace en buena parte, primero por el tiempo de permanencia en un nivel determinado para conseguir consolidar un grado y, segundo, la evitación de carreras fulgurantes y consecución de grados con retribuciones excesivas de acuerdo con la antigüedad y experiencia del funcionario. Así pues el grado, como en los vinos su calidad dependen de la antigüedad y al efecto se exige un tiempo determinado de permanencia en un nivel. En la misma comparación anterior la permanencia es el equivalente a la del vino en barrica.
 
Pero el sistema no impide que un funcionario ocupe puestos de nivel superior a su grado y, entonces, para llegar a poder alcanzar el grado del nivel del puesto, -de nuevo como garantía de no hacer carrera excesiva-, el reglamento estatal, en este artículo 70, punto 2 dice que: los funcionarios que obtengan un puesto en más de dos niveles al correspondiente a su grado personal, consolidarán cada dos años de servicios continuados el grado superior en dos niveles al que poseyesen, sin que en ningún caso puedan superar el correspondiente al del puesto desempeñado, ni el intervalo de niveles correspondiente a su Cuerpo o Escala. Como es lógico, lo que dispone este Reglamento es desarrollo de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 30/1984, que regulaba la promoción profesional que era el grado y que en su punto 2 establecía estas cautelas, que también se expresaban el en el sentido de que ningún funcionario podía der designado para un puesto de trabajo inferior en más de dos niveles al correspondiente a su grado.
 
En resumen, era la garantía de la percepción de una retribución complementaria equivalente al nivel alcanzado en el grado y de que el puesto que se le adjudicara no implicará unas retribuciones inferiores en dos niveles al de su grado; de modo que las pérdidas retributivas no fueran desproporcionadas. La Ley de 1984, también preveía la adquisición del grado mediante cursos de formación u otros requisitos que se establecieran por los gobiernos de las distintas Administraciones territoriales; sin que me conste ninguna decisión del Estado al respecto y habiendo visto únicamente convocatorias para la adquisición del grado en alguna Universidad.
 
El grado, además, en su regulación ha de considerar las diversas situaciones derivadas de los sistemas de provisión de puestos y valorar si en ellas se consolida grado o no y así surge una regulación pormenorizada de casos que, teniendo un fin organizativo y de orden, conlleva bastantes conflictos reivindicativos de los funcionarios y controversias jurídicas.
 
Si contemplamos la Ley 4/2021 de la Comunidad Valenciana y el Reglamento 211/2018 que regula el sistema de carrera profesional y evaluación del desempeño, vemos que opta por un sistema de grados diferente y unos complementos retributivos relacionados con la carrera profesional y la competencia. Pero la regulación al tratar dichos complementos, pese a simplificar los grados reduciéndolos a 4, resulta algo compleja y confusa y que, estimo, pueden crear algún que otro problema interpretativo. En primer lugar, del artículo 133 de la Ley en su punto 1, la carrera profesional queda descrita como el reconocimiento del desarrollo profesional alcanzado por el funcionario de carrera y de inmediato considera este reconocimiento como un resultado de la evaluación del desempeño. Por mi experiencia profesional de muchos años de servicio funcionarial y directivo, no confío mucho en la eficacia del sistema de evaluación por muchas razones que se comentarán en su momento; de tal manera que pienso que este sistema de carrera complica mucho la gestión de recursos humanos y la valoración del personal que, además va a depender de la mencionada evaluación. Quien conozca la Administración pública sabrá que todo el mundo en cada organización sabe quien vale o no, quien trabaja o no, etc., por no extenderme en más detalles, y que quien mejor sabe esto es el jefe de cada órgano administrativo y sistema jerárquico, naturalmente si ha alcanzado la jefatura por mérito y capacidad y experiencia y no por cualquier vía más o menos espuria, de modo que conozca la organización en su realidad y no meramente de modo formal o teórico o, simplemente, la desconozca.
 
El artículo 133 en su punto 2, dice que a tal objeto reglamentariamente se establecerá un sistema de grados de desarrollo profesional, regulándose los requisitos y la forma de acceso a cada uno de los grados, así como las retribuciones designadas a los mismos. En consecuencia estos grados determinan la carrera, al igual que en el Estado pero con la reducción señalada de su número. Al personal interino también, de acuerdo con las consecuencias de la jurisprudencia europea, se le reconoce el grado, pero de manera que se huye de esta denominación para utilizar la de complemento de carrera administrativa vinculada a los años de servicios prestados, sin que se introduzca el sistema de evaluación en el punto 5 del artículo 133 que regula ello.
En definitiva, es el Decreto 211/2018 el que regula la cuestión y que es el que regula los grados y los establece en los 4 ya comentados. De él resultan muchas cuestiones. Destaco en primer lugar, que dada la consideración de la carrera profesional no como una permanencia durante tiempo determinado en un nivel de puesto de trabajo, sino en todo la ya descrito y de la evaluación, el reconocimiento del grado ya no es automática sino que requiere de la solicitud del funcionario y que a él le corresponde acreditar la permanencia en un grado inferior para obtener otro superior (art.9) La Administración traslada una carga probatoria al funcionario que a ella corresponde poseer o exigir que se acredite previamente en el Registro de personal, que por su carácter de público permite un mejor conocimiento general o público, tanto para la permanencia en un grado como para los méritos profesionales, que a través de la solicitud pueden alegarse y no constar de manera pública. Cuestión que llama más la atención al conectarse legalmente el sistema con la evaluación del desempeño, por lo que habrá que aplazar los comentarios a su consideración específica en otro punto. Como el tiempo de permanencia puede ser en diferentes cuerpos o grupos de titulación el artículo 10 nos dice: En el caso de que durante el tiempo mínimo de permanencia previsto en el artículo anterior, (5 años en los dos primeros grados y 6 en los dos últimos), la persona interesada haya estado en situación de servicio activo en cuerpos o agrupaciones profesionales funcionariales pertenecientes a los distintos grupos o subgrupos de titulación, el tiempo mínimo de permanencia se computará de forma proporcional, según el grupo o subgrupo en el que haya estado en activo. Para ello se acumulará el tiempo trabajado previamente en puestos de trabajo de otro grupo o subgrupo, multiplicándolo por el factor que le corresponda según el cuadro siguiente[1].
 
Cuadro no fácilmente comprensible. Pero en resumen, el sistema valenciano de reconocimiento y valoración del grado, resulta de una mayor complejidad que el sistema estatal, pese a la simplificación del número de grados, no conectados inicialmente con el nivel del puesto y realmente denominado como progresión. Dada la reciente vigencia de la ley, en el momento que escribo, no se puede conocer la conflictividad a que puede llevar un sistema tan complejo que indudablemente requiere, como ya se ha comentado, de una mayor gestión de los recursos humanos y, consecuentemente, de una organización al efecto. Sistema que también complica el procedimiento de reconocimiento de los derechos funcionariales que implica. Procedimiento aún más complicado en los artículos siguientes de Decreto 211/2018, con unas áreas de valoración por grupos y subgrupos. Las áreas valoran el cumplimiento de objetivos, la profesionalidad, iniciativas, mejoras, conocimientos y formación, y la transmisión de conocimientos que valora la participación o colaboración en docencia e investigación, etc. Basta con esto para descubrir la complejidad organizativa y consecuencias jurídicas por comparaciones y agravios que se avecina. Una vez más lo mejor puede ser enemigo de lo bueno.
 
Pero además se establecen unas normas para la valoración, igualmente por grupos o subgrupos de titulación, que se hacen depender de los sistemas de evaluación que el propio Decreto establece. Sigue con los procedimientos de acceso a un grado superior, que parte de la solicitud ya comentada. Y,  finalmente, antes de regular la evaluación del desempeño, regula un complemento de carrera administrativa, como consecuencia del grado y que es una retribución. Ella es la consecuencia principal de todo este sistema tan complicado y complejo en su regulación. Pero también la consecuencia es la necesidad de abordar la evaluación del desempeño.
 


[1] El cuadro que se muestra es el siguiente:
Grupos/subgrupos anteriores
 

Grupos actuales

 A1

A2

 B

C1

 C2

APF

A1

1

0,65

0,50

0,42

 0,33

0,25

A2

1

1

0,77

0,64

0,51

0,38

B

1

1

 1

 0,83

 0,67

0,50

C1

1

 1

 1

1

0,80

 0,60

C2

1

 1

1

1

1

0,75

APF

1

 1

 1

1

1

1

x

x

No hay comentarios:

Publicar un comentario

Translate

Entrada destacada

Escrito en mi blog de Administración pública en Facebook: Hoy en día desde la llegada de la democracia y los partidos políticos y los sindic...