A) Carrera profesional de los funcionarios de carrera.
Es el artículo 16 del Texto refundido estatutario el
que con este título regula la promoción profesional de los funcionarios de
carrera, con lo que en el mismo título nos ofrece dos ideas de la carrera, una
la de ser funcionario de oposición y otra la de su promoción una vez ya se es.
Esta carrera no la podemos entender sólo como un derecho de los funcionarios,
tal como el punto 1 del artículo define a la promoción profesional, sino como
un sistema de aprovechamiento de los efectivos que tienes disponibles en la
organización de cada Administración pública; lo que es una cuestión
organizativa tendente a la eficacia. El mencionado artículo en su punto 2 nos
explica lo que es la carrera profesional del siguiente modo: La carrera profesional es el conjunto
ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional
conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad. El sistema, en
cierto modo, es una compensación de la cerrada estructura corporativa que
preside nuestras Administraciones, dando oportunidades a quienes, cumpliendo
los requisitos de acceso a uno de ellos y siendo ya funcionario de carrera
pueda hacerlo. También, ante la corporativización de la Administración general
y desaparición como escalas, un sistema reparador de ello, ya que entre
auxiliares administrativos, administrativos y técnicos de administración hay
una relación indudable y una actividad compartida, jerarquizada y en la que la
función y titulaciones son el verdadero factor distintivo. La Administración
general es el sistema que más necesita o justifica una parte de lo que la
legislación califica como promoción profesional que es la de carácter vertical.
El artículo, en este punto 2, conexiona la carrera con
la formación de los funcionarios a efectos de esta carrera, mediante la
promoción de la actualización y perfeccionamiento de su cualificación
profesional.
El punto 3, es el que establece lo sistemas de carrera
que deben de ser regulados por las leyes de desarrollo del Estatuto que son
cuatro: Carrera horizontal, carrera vertical, promoción interna vertical y
horizontal. Vemos pues que, en principio distingue entre carrera y promoción y
a ésta como interna. Como veremos la carrera como promoción es interna y, en
realidad, se puede considerar como más significativa que los dos primeros
sistemas. Vamos a ver lo que organizativamente supone cada uno de ellos.
a) Carrera
horizontal.
El grado es también el sistema de carrera establecido
en la Administración estatal y regulado en el RD 364/1995 en su artículo 70. La
realidad del grado y su existencia es que nace como un sistema de defensa de los
funcionarios públicos, sobre todo de la Administración central y en los
Ministerios, ya que su carrera lo era y es, prácticamente, por el sistema de
libre designación y que en caso de cese al pasar a un puesto de nivel inferior
y menor retribución podían menguar en mucho sus ingresos o ser objeto de
verdaderas arbitrariedades, etc. De este modo, surge la idea del grado como la
consecución de un nivel retributivo que impida las citadas situaciones. El
citado artículo 70, estableció 30 niveles, en los que los puestos de trabajo
vienen a ser clasificados y también atribuidos en intervalos a cada cuerpo o
por grupos de titulación. La realidad es que los 30 niveles no se utilizan al
completo Los seis primeros niveles en la práctica no se otorgan nadie.
La complejidad normativa de este sistema de carrera
horizontal nace en buena parte, primero por el tiempo de permanencia en un
nivel determinado para conseguir consolidar un grado y, segundo, la evitación
de carreras fulgurantes y consecución de grados con retribuciones excesivas de
acuerdo con la antigüedad y experiencia del funcionario. Así pues el grado,
como en los vinos su calidad dependen de la antigüedad y al efecto se exige un
tiempo determinado de permanencia en un nivel. En la misma comparación anterior
la permanencia es el equivalente a la del vino en barrica.
Pero el sistema no impide que un funcionario ocupe
puestos de nivel superior a su grado y, entonces, para llegar a poder alcanzar
el grado del nivel del puesto, -de nuevo como garantía de no hacer carrera
excesiva-, el reglamento estatal, en este artículo 70, punto 2 dice que: los funcionarios que obtengan un puesto en
más de dos niveles al correspondiente a su grado personal, consolidarán cada
dos años de servicios continuados el grado superior en dos niveles al que
poseyesen, sin que en ningún caso puedan superar el correspondiente al del
puesto desempeñado, ni el intervalo de niveles correspondiente a su Cuerpo o
Escala. Como es lógico, lo que dispone este Reglamento es desarrollo de lo
dispuesto en el artículo 21 de la Ley 30/1984, que regulaba la promoción
profesional que era el grado y que en su punto 2 establecía estas cautelas, que
también se expresaban el en el sentido de que ningún funcionario podía der
designado para un puesto de trabajo inferior en más de dos niveles al
correspondiente a su grado.
En resumen, era la garantía de la percepción de una
retribución complementaria equivalente al nivel alcanzado en el grado y de que
el puesto que se le adjudicara no implicará unas retribuciones inferiores en
dos niveles al de su grado; de modo que las pérdidas retributivas no fueran
desproporcionadas. La Ley de 1984, también preveía la adquisición del grado
mediante cursos de formación u otros requisitos que se establecieran por los
gobiernos de las distintas Administraciones territoriales; sin que me conste
ninguna decisión del Estado al respecto y habiendo visto únicamente
convocatorias para la adquisición del grado en alguna Universidad.
El grado, además, en su regulación ha de considerar
las diversas situaciones derivadas de los sistemas de provisión de puestos y
valorar si en ellas se consolida grado o no y así surge una regulación
pormenorizada de casos que, teniendo un fin organizativo y de orden, conlleva
bastantes conflictos reivindicativos de los funcionarios y controversias
jurídicas.
Si contemplamos la Ley 4/2021 de la Comunidad
Valenciana y el Reglamento 211/2018 que regula el sistema de carrera
profesional y evaluación del desempeño, vemos que opta por un sistema de grados
diferente y unos complementos retributivos relacionados con la carrera
profesional y la competencia. Pero la regulación al tratar dichos complementos,
pese a simplificar los grados reduciéndolos a 4, resulta algo compleja y
confusa y que, estimo, pueden crear algún que otro problema interpretativo. En
primer lugar, del artículo 133 de la Ley en su punto 1, la carrera profesional
queda descrita como el reconocimiento del
desarrollo profesional alcanzado por el funcionario de carrera y de
inmediato considera este reconocimiento como un resultado de la evaluación del desempeño. Por mi experiencia
profesional de muchos años de servicio funcionarial y directivo, no confío
mucho en la eficacia del sistema de evaluación por muchas razones que se
comentarán en su momento; de tal manera que pienso que este sistema de carrera
complica mucho la gestión de recursos humanos y la valoración del personal que,
además va a depender de la mencionada evaluación. Quien conozca la
Administración pública sabrá que todo el mundo en cada organización sabe quien
vale o no, quien trabaja o no, etc., por no extenderme en más detalles, y que
quien mejor sabe esto es el jefe de cada órgano administrativo y sistema
jerárquico, naturalmente si ha alcanzado la jefatura por mérito y capacidad y
experiencia y no por cualquier vía más o menos espuria, de modo que conozca la
organización en su realidad y no meramente de modo formal o teórico o,
simplemente, la desconozca.
El artículo 133 en su punto 2, dice que a tal objeto reglamentariamente se establecerá
un sistema de grados de desarrollo profesional, regulándose los requisitos y la
forma de acceso a cada uno de los grados, así como las retribuciones designadas
a los mismos. En consecuencia estos grados determinan la carrera, al igual
que en el Estado pero con la reducción señalada de su número. Al personal
interino también, de acuerdo con las consecuencias de la jurisprudencia
europea, se le reconoce el grado, pero de manera que se huye de esta
denominación para utilizar la de complemento de carrera administrativa
vinculada a los años de servicios prestados, sin que se introduzca el sistema
de evaluación en el punto 5 del artículo 133 que regula ello.
En definitiva, es el Decreto 211/2018 el que regula la
cuestión y que es el que regula los grados y los establece en los 4 ya
comentados. De él resultan muchas cuestiones. Destaco en primer lugar, que dada
la consideración de la carrera profesional no como una permanencia durante
tiempo determinado en un nivel de puesto de trabajo, sino en todo la ya descrito
y de la evaluación, el reconocimiento del grado ya no es automática sino que
requiere de la solicitud del funcionario y que a él le corresponde acreditar la
permanencia en un grado inferior para obtener otro superior (art.9) La
Administración traslada una carga probatoria al funcionario que a ella
corresponde poseer o exigir que se acredite previamente en el Registro de
personal, que por su carácter de público permite un mejor conocimiento general
o público, tanto para la permanencia en un grado como para los méritos
profesionales, que a través de la solicitud pueden alegarse y no constar de
manera pública. Cuestión que llama más la atención al conectarse legalmente el
sistema con la evaluación del desempeño, por lo que habrá que aplazar los
comentarios a su consideración específica en otro punto. Como el tiempo de
permanencia puede ser en diferentes cuerpos o grupos de titulación el artículo
10 nos dice: En el caso de que durante el
tiempo mínimo de permanencia previsto en el artículo anterior, (5 años en
los dos primeros grados y 6 en los dos últimos), la persona interesada haya estado en situación de servicio activo en
cuerpos o agrupaciones profesionales funcionariales pertenecientes a los
distintos grupos o subgrupos de titulación, el tiempo mínimo de permanencia se
computará de forma proporcional, según el grupo o subgrupo en el que haya
estado en activo. Para ello se acumulará el tiempo trabajado previamente en
puestos de trabajo de otro grupo o subgrupo, multiplicándolo por el factor que
le corresponda según el cuadro siguiente[1].
Cuadro no fácilmente comprensible. Pero en resumen, el sistema valenciano de reconocimiento y valoración del grado, resulta de una
mayor complejidad que el sistema estatal, pese a la simplificación del número
de grados, no conectados inicialmente con el nivel del puesto y realmente
denominado como progresión. Dada la reciente vigencia de la ley, en el momento
que escribo, no se puede conocer la conflictividad a que puede llevar un
sistema tan complejo que indudablemente requiere, como ya se ha comentado, de
una mayor gestión de los recursos humanos y, consecuentemente, de una
organización al efecto. Sistema que también complica el procedimiento de
reconocimiento de los derechos funcionariales que implica. Procedimiento aún más complicado en los
artículos siguientes de Decreto 211/2018, con unas áreas de valoración por
grupos y subgrupos. Las áreas valoran el cumplimiento de objetivos, la
profesionalidad, iniciativas, mejoras, conocimientos y formación, y la transmisión
de conocimientos que valora la participación o colaboración en docencia e
investigación, etc. Basta con esto para descubrir la complejidad organizativa y
consecuencias jurídicas por comparaciones y agravios que se avecina. Una vez
más lo mejor puede ser enemigo de lo bueno.
Pero además se establecen unas normas para la
valoración, igualmente por grupos o subgrupos de titulación, que se hacen
depender de los sistemas de evaluación que el propio Decreto establece. Sigue
con los procedimientos de acceso a un grado superior, que parte de la solicitud
ya comentada. Y, finalmente, antes de
regular la evaluación del desempeño, regula un complemento de carrera
administrativa, como consecuencia del grado y que es una retribución. Ella es
la consecuencia principal de todo este sistema tan complicado y complejo en su
regulación. Pero también la consecuencia es la necesidad de abordar la
evaluación del desempeño.
[1] El cuadro que se muestra es el siguiente:
Grupos/subgrupos anteriores
|
Grupos actuales |
A1 |
A2 |
B |
C1 |
C2 |
APF |
|
A1 |
1 |
0,65 |
0,50 |
0,42 |
0,33 |
0,25 |
|
A2 |
1 |
1 |
0,77 |
0,64 |
0,51 |
0,38 |
|
B |
1 |
1 |
1 |
0,83 |
0,67 |
0,50 |
|
C1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
0,80 |
0,60 |
|
C2 |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
0,75 |
|
APF |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
1 |
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