lunes, 20 de diciembre de 2021

LA CARRERA DE LOS FUNCIONARIOS: La evaluación del desempeño.

Como apunté en mi anterior entrada transcribo el extenso análisis efectuado respecto de la evaluación del desempeño.


b) Evaluación del desempeño.

 

El concepto de evaluación del desempeño, como tal, aparece en el artículo 20 del Texto Refundido del Estatuto del Empleado Público que nos dice: La evaluación del desempeño es el procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o el logro de resultados. Esta valoración es necesaria, racional y exigible y en todo caso; de un modo u otro y con mayor o menor intensidad ha existido siempre y, tal como ya he manifestado, la primera evaluación se realizaba o realiza por el superior del funcionario y en segundo lugar, pero no menos importante, por las inspecciones de servicios que partiendo de lo individualizado llegaban a una valoración total del órgano inspeccionado y su personal y rendimientos, igualmente individualizados o en general. La evaluación, pues es una idea que alcanza a toda la organización y no sólo al rendimiento individual; si bien partiendo de él se valora todo; la actuación del funcionario, la de sus superiores, la existencia o no de coordinación, el funcionamiento global y rendimiento de cada órgano y en conclusión de toda la organización. Esta Inspección como institución, funciona periódicamente o por problemas concretos aparecidos y se conecta, en su caso, con posibles ceses o régimen disciplinario. No es una tecnoestructura como la que he referido en otros momentos de este trabajo, pues ésta se puede calificar de laboratorio permanente. En resumen, el sistema jerárquico, juntas de jefes e inspecciones de servicios eran el sistema evaluador con más o menos formalidades. En conclusión, pues, hay que examinar la evaluación del desempeño desde la descripción legal del sistema, que no hay que olvidar que se realiza desde un texto legal referido al empleado público y no a la organización general.

 

De esta regulación en el Estatuto, resulta ser una obligación de las distintas Administraciones públicas el establecimiento de sistemas de evaluación que se dice han de ser transparentes, objetivos, imparciales y no discriminatorios, y sin menoscabo de los derechos de los empleados públicos. De otro lado, los efectos que se le atribuyen lo son respecto de la carrera profesional horizontal, la formación, la provisión de puestos de trabajo y en la percepción de las retribuciones complementarias que el Estatuto prevé en su artículo 24. El artículo 20 es el que nos dice que la continuidad en el puesto de trabajo obtenida por concurso quedará vinculada a la evaluación; cuestión comentada con anterioridad, pero que ahora nos presenta no sólo el aspecto de que después de obtenido el puesto se observe pronto una incapacidad competencial u de otra clase del seleccionado, sino  también la posibilidad de que, si afecta a todo el sistema de evaluación, cualquier funcionario pueda cesar en su puesto obtenido por concurso a través de la evaluación. Esta situación entiendo que no puede realizarse de modo inmediato, sino que ha de conectarse con el régimen disciplinario y ser resultado de una falta descrita como tal en el procedimiento, si bien el artículo prevea que ha de darse audiencia al interesado y existir resolución motivada; además de que para estos efectos se requiera la aprobación previa, en cada caso, de sistemas objetivos que permitan evaluar el desempeño de acuerdo con los principios que se le exigen. Si ello se separa del régimen disciplinario y el cese no se produce sobre la base una falta disciplinaria, ha de obedecer siempre a una causa legal prevista. De una u otra forma, el sistema evaluador se complica en sí mismo y puede incurrir en una duplicidad con consecuencias disciplinarias en definitiva.

 

La consecuencia organizativa es, pues, el establecimiento de los sistemas de evaluación según los requisitos legales, lo que ha de ser objeto de una actuación administrativa previa que ha de ser pública y recurrible. Pero, de otro lado, una vez más es una competencia y potestad que corresponde a cada Administración pública y los sistemas, en consecuencia, pueden ser múltiples, pero en la legislación, propiamente dicha, no se establecen procedimientos concretos, porque no hay realmente un programa previo al efecto, por lo que únicamente existen reflexiones y escritos sobre la cuestión; por ejemplo como lo elaborado por la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) que presentó un Modelo de Evaluación del Desempeño en el Marco de la Planificación de Objetivos y Estratégica en las Administraciones Públicas. En definitiva, la evaluación del desempeño es básicamente un tema de análisis de estudio y reflexión sin una regulación específica de procedimientos reglados y públicos, únicamente sujeta a los principios marcados por la ley, sin que ello elimine su complejidad y problemas en una administración pública y no empresarial o laboral. Los únicos procedimientos, propiamente dichos, que he observado lo son en el ámbito universitario[1]

 

Observamos, pues, la legislación valenciana y lo que nos puede aportar. Así la norma principal, la Ley 4/2021 en su artículo 137.1 califica o describe la evaluación del desempeño del siguiente modo: La evaluación del desempeño es el procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o logro de resultados con el fin de individualizar y diferenciar la contribución del personal empleado público.

Las administraciones públicas, organismos públicos, consorcios y universidades públicas sujetas al ámbito subjetivo de aplicación de esta ley implantarán sistemas que permitan la evaluación del desempeño del personal empleado público a su servicio, mediante la valoración de la conducta personal y la medición del rendimiento o los resultados obtenidos.

 

Ya mientras transcribo este punto, acuden bastantes reflexiones a mi mente; quizá la primera de que los sistemas implican procedimientos y que éstos son administrativos, aunque no sean jurídicos per se, sino valorativos de la gestión. En segundo lugar, se hace referencia a la conducta personal y rendimiento y resultados y hay que tener en cuenta que la Administración pública funciona orgánicamente y todo funcionario forma parte de órganos y gestiona mediante procedimientos, por lo que lo normal es que el trabajo sea interdependiente; de modo que el rendimiento de uno depende, en muchos casos del de otro y sobretodo del ejercicio de la jefatura correspondiente, En tercer lugar pienso que en esta evaluación entran en juego los conocimientos, la formación y práctica de cada funcionario; lo que conlleva a la necesaria valoración de los sistemas selectivos y sus programas y, también, de los procedimientos de provisión de puestos de trabajo. Pero esta provisión también depende de lo atractivo que un puesto puede ser y que no lo quiera nadie o el órgano correspondiente tampoco sea atractivo, lo que puede hacer que el personal en ese órgano y su formación descienda o puede ser que sólo quepan nombramientos interinos por estar vacante de modo permanente. La evaluación así vista, si se toma en serio, puede ser una bomba de relojería o una caja de Pandora. Y, en conclusión, otra cuestión básica: ¿ quién evalúa y qué conocimientos y experiencias tiene? Todo me lleva, quizá por ser lo que viví, a seguir pensando en lo eficaz de una Inspección de Servicios competente e integrada por verdaderos expertos en cada materia y formas o procedimientos de gestión y no, simplemente, refugio de cesantes de libre designación. Esta Inspección es un pilar, si se configura como corresponde y, puestos a ser modernos, integrable en un sistema de tecnoestructura adaptado a una Administración pública.

 

La Ley, sigue, de forma abstracta determinando fines de la evaluación, de modo que sin procedimientos fijados, quedan en mera retórica o buenos deseos. No obstante en el punto 3 del artículo se fijan unos principios que ya tienen efectos jurídicos y que condicionan a los sistemas de evaluación y que serían base de las reclamaciones de las resoluciones evaluadoras. Así dice: Los instrumentos que conforman los sistemas de evaluación se adecuarán en todo caso a criterios de transparencia, publicidad, objetividad, fiabilidad y relevancia de contenidos, de imparcialidad y no discriminación y se aplicarán sin menoscabo de los derechos de personal empleado público. Conjunto de criterios generales en cuanto a la gestión administrativa pública y que, según el funcionamiento de esta y la efectividad o no de los mismos, se convierten en meros tópicos, aún teniendo carácter de derecho. Lo que se agrava cuando se llega a los tribunales contencioso- administrativos y éstos no son capaces técnicamente de valorar el sistema y su ajuste y eficacia respecto del fin principal perseguido o se enfrentan a demandas extensas, farragosas y detalladas, en las que el funcionario toma parte directa o indirecta. 

En esta conjunción del derecho y la organización y principios técnicos y racionales que se convierten en obligaciones, y si no se hacen eficaces vemos que, en realidad, los preceptos y normas en sí mismos no son efectivos ni se cumplen en la práctica, con la paradoja de que la administración que ha de llevarlos a cabo, ha de actuar de nuevo y modificar para conseguir la eficacia exigible de principios básicos, en lo que es simplemente resaltar una vez más que la administración pública es la encargada de la eficacia del derecho en diferentes fases: Análisis de la viabilidad de la política pública correspondiente; programación de las normas de desarrollo de la política y su nivel jerárquico o de supremacía; diseño de los procedimientos; descripción de los puestos de trabajo y recursos humanos necesarios en número y cualidades etc. Y finalmente, si no es realidad lo programado y regulado, intervenir para que se pueda hacer eficaz, modificando procedimientos y normas si es necesario.

 

Así pues, a través de esta evaluación del desempeño se alcanza a la de las políticas públicas y de su desarrollo normativo que condicionan el desempeño o actuación de los funcionarios. Así lo que aquí se trata como una evaluación personal se proyecta sobre la actividad administrativa en general y las políticas públicas correspondientes. Bien llevado resulta un sistema permanente y necesario que además de iniciarse también individualizado por cada órgano exigiría la creación de Juntas de encuentro en diferentes niveles para evaluar la situación administrativa y jurídica en general. Además, nos muestra que el tratamiento individualizado por materias o departamentos o leyes, muchas veces debían abordarse por leyes que regulen la organización de cada Administración pública, no sólo estructuralmente u orgánicamente, sino en principios y reglas de actuación, de modo que en los reglamentos y otras disposiciones cada procedimiento quede fijado en fases, trámites y demás acciones productoras de efectos organizativos y jurídicos; así lo exige la verdadera eficacia que, forzosamente, ha de ser racional y técnica y, ante todo, posible.

 

Pero continuando con la ley valenciana y su artículo 137, vemos que en sus punto 4 remite partes importantes al desarrollo reglamentario y parece lógico en cuanto, desde mi punto de vista, una novedad legislativa importante en la última reforma es precisamente la evaluación del desempeño, que ya he estimado como algo necesario y racional, pero que en realidad al legislar se marca el fin pero se desconocen los procedimientos y la organización para su eficacia y se remite en primera fase al desarrollo por las Comunidades autónomas y éstas, en segunda, remiten al reglamento. Razones pues de ignorancia y otras de necesidad, por ello mismo, de posible temporalidad de los sistemas establecidos que han de quedar en observación y ser fácil su cambio si resultan irracionales o producen demasiados conflictos jurídicos.

 

La remisión, del artículo 137.4 al reglamento se efectúa así: El procedimiento y la periodicidad para la evaluación y la composición y funcionamiento de los órganos encargados de la misma, así como los efectos de su resultado sobre la carrera horizontal, la formación, la provisión de puestos de trabajo y, en su caso, la percepción del complemento de actividad profesional, será el establecido reglamentariamente. Ello obliga a ver el Reglamento vigente, Decreto 211/2018 que dedica todo un Título, el II, a la evaluación del desempeño y dentro de ella al cumplimiento de objetivos, la profesionalidad en el ejercicio de las tareas designadas; iniciativas y contribución para la mejora del servicio público; desarrollo de conocimientos y transferencia de conocimientos investigación e innovación.

 

Así pues, partiendo de la evaluación individual del funcionario no lo es pues del desempeño de sus tareas y funciones en su puesto de trabajo, sino que también considera las iniciativas y contribución a la mejora del servicio; cuestión que puede realizarse conjuntamente con otros o de modo orgánico. La consecuencia de ello a la hora de evaluar es si corresponde una evaluación de modo proporcional a cada participante en la iniciativa o mejora de servicio. También se contempla el desarrollo de conocimientos, que no puede darse a través de cursos que se imparten sin calificaciones sino sólo garantizando la presencia, o de títulos universitarios adquiridos; una efectiva valoración en este sentido ha de considerarse sobre el desempeño del puesto de trabajo  y exige una valoración al menos con una entrevista por profesionales y expertos; de otro modo lo que se evaluaría iría más allá del puesto de trabajo e incluso de lo administrativo. Igualmente se valora la transferencia de conocimientos, la investigación y la innovación, sin conectarse al puesto o de modo orgánico o respecto de la Administración pública. Parece pues que el legislador a medida que proyecta encuentra acciones dignas de considerarse en una evaluación, que así del puesto pasa a la persona y lleva a un sistema complejo, excesivo y que tiene otros sistemas que también valoran parte de estas acciones o cuestiones, por ejemplo en la selección y provisión, y no pueden, en el caso de considerar en la segunda la propia evaluación, dar lugar a duplicidades valorativas implícitas en cada sistema.

 

Al mismo tiempo los sistemas y procedimientos se multiplican pues afectan a cada Administración y organismo como competencias propias de cada uno, con la única referencia unitaria de los principios señalados que deben cumplir. Por lo expuesto hay que acudir al mencionado Decreto 211/2018 vigente, pero anterior a la Ley 4/2021. Su descripción de la evaluación es sustancialmente igual a la de la ley, si bien introduce frente a los términos rendimiento o resultados, el objeto del cumplimiento de los objetivos, lo que conlleva la necesaria conexión con las descripciones de objetivos realizadas para cada órgano o unidad, tanto en cuanto se proceda a la misma a los efectos presupuestarios como respecto de otros fines y programas.

 

Así el Título II de este Decreto dedica varios capítulos a la evaluación del desempeño: el capítulo II al cumplimiento de objetivos; el III a la profesionalidad en el ejercicio de las tareas asignadas; el IV a la iniciativa y contribución para la mejora de la calidad del servicio; el V para el desarrollo de conocimientos y el VI para la transferencia de conocimientos. Así pues, si no se dicta el procedimiento reglamentario que la ley prevé, parece que las cuestiones legales reguladas respecto de la evaluación tienen en el Decreto una normativa utilizable plenamente, ya que se apoya en los mismos principios generales.

 

La regulación del Decreto del cumplimiento de objetivos, evidencia las cuestiones que antes, al tratar la abstracción legal del sistema, considerábamos, respecto de que la evaluación del desempeño va más allá de lo individual y así lo primero que evidencia y desarrolla mayormente es el cumplimiento de los objetivos colectivos y, al efecto, aparece un concepto organizativo que son los que denomina como equipos de gestión de proyecto (EGP) a los que se les asigna los objetivos y se evalúa su logro. Esto haría considerar a simple vista que ello procede hacerlo dentro de cada órgano o unidad de modo que estos han de funcionar con proyectos y formando equipos para su desarrollo, pero el artículo 21 del reglamento que se ocupa de ellos va más allá y nos dice, en su punto 1, que: Se entiende por EGP, a los efectos de esta norma, cualquier tipo de agrupación de personal, del mismo o de diferentes cuerpos o agrupaciones profesionales funcionariales, a la que se encomienda la realización de un conjunto de tareas coordinadas e interrelacionadas para el cumplimiento de un objetivo específico. Los EGP pueden coincidir, o no, con la estructura de órganos o unidades administrativa

 

Nos presenta este concepto la posibilidad de agrupación de diferentes cuerpos, agrupaciones profesionales funcionariales u organizaciones de personal, un sistema que cabe calificar de ideal, y que no es eficaz de inmediato por la razón simple de que se regule, sino que implica un proceso de adaptación administrativa y un conocimiento de la organización, políticas públicas, programas, normas, fines y objetivos vistos en conjunto y que puede afectar a más de un órgano de nivel superior político, en este caso a diferentes consellerias. Ya que la coordinación respecto de un proyecto puede requerir de la acción conjunta de algunas de ellas, como parece apuntar el inciso final del texto referenciado anteriormente.

 

El punto 2 del artículo nos señala el órgano competente para la creación de equipos de gestión de proyectos y nos dice que es el competente, a su vez, en materia de personal de cada conselleria y añade: Asimismo, mediante resolución conjunta de los órganos competentes en materia de personal respectivos, podrán constituirse equipos de gestión a propuesta conjunta de varias consellerias. También prevé que el personal, durante un mismo año, pueda estar asignado a más de un EGP.

 

Sin perjuicio que, de modo resumido, se analice el contenido del resto de artículos referidos al cumplimiento de objetivos, el análisis de lo hasta ahora reflejado, creo que al conocedor de la realidad del funcionamiento de nuestras administraciones, debe producirle una buena serie de reflexiones y de inquietud, puesto que lo visto implica una organización seria y compleja y un personal muy preparado para su eficacia y con experiencia y buen conocimiento general y del personal de él dependiente y todo ello sin que la estructura política administrativa, no pretenda intervenir en la configuración de los equipos por razones ajenas a las profesionales y de capacidad. Una vez más pienso en el papel que puede jugar una tecnoestructura en todo esto. Además, hay que tener en cuenta que ello conlleva en su desarrollo y consecuencia una evaluación de las políticas públicas y su eficacia y posible modificación o abandono. Considerando, también que evaluadores de las políticas públicas podrían duplicar las acciones de los equipos de gestión de proyectos y valoración de logros; y que estos evaluadores no son siempre funcionarios sino equipos externos al Administración, muchas veces formados por teóricos universitarios.


 Es evidente que la evaluación del desempeño tiene las implicaciones que le he atribuido en el funcionamiento global de una Administración cuyas consecuencias no pueden quedarse en un informe para el político de turno, que tendría que ser, por lógica, el Presidente del gobierno correspondiente y derivar en reformas administrativas serias. Hay una relación estrecha entre política y administración en sus conceptos más puros y sanos y como poderes dentro de un poder ejecutivo. De modo que la Administración que es permanente frente a la Política y los políticos que no lo son, exige de un órgano permanente que conozca todo el desarrollo y resultados de todas la evaluaciones que afectan al funcionamiento general de la misma y convertirse la Administración en una asesora firme de cualquier nuevo gobierno de modo que esté informado de la organización con la que cuenta, su situación y sus necesidades. De manera que el político que acude con sus políticas públicas de gobierno o partido, haya de considerar las políticas necesarias en la Administración que ha de hacer efectivos sus proyectos y políticas. Algo que nos ofrece una Administración pública en su verdadera y transcendental importancia, la que hoy no tiene y, asimismo, la importancia de la administración general y directivos públicos, ciertamente desconsiderados.

 

Evidente es pues la complejidad; y tal es así que en “letra pequeña” de las disposiciones transitorias el Decreto viene a reconocerla ya que en la séptima, bajo el título de implantación progresiva del sistema de evaluación del desempeño, nos dice: La Administración de la Generalitat implantará progresivamente el sistema de valoración de los méritos previsto en este decreto. A tal efecto, en el último trimestre de cada año, la dirección general competente en materia de función pública aprobará un plan anual de evaluación, previa negociación con las organizaciones sindicales representadas en la Mesa Sectorial de Función Pública y la CIVE, que desarrollará e implantará de forma gradual las áreas de valoración previstas en los artículos 11 y 12 o, en su caso, el elemento o elementos a valorar de las mismas, así como la puntuación mínima necesaria para poder acceder al GDP o DPCR superior, hasta la implantación completa del sistema previsto en este decreto.

Si el plan anual de evaluación no estuviera aprobado al finalizar el último trimestre del año, se considerará automáticamente prorrogada la vigencia del anterior.

 

Es evidente que los que aquí se denominan elementos o áreas, son las cuestiones u objetivos que persigue el sistema de evaluación y que, finalmente, pues, su eficacia queda en manos del órgano competente de la función pública,  la Mesa Sectorial y la Conselleria de Innovación, Universidades, Ciencia y Sociedad Digital -¡nada menos!- a través de la  L Comisión de Interpretación, Vigilancia y Estudio del II Convenio Colectivo. Yendo a conocer qué nos dice alguno de estos planes, contemplamos la Resolución de la Consellería de Justicia, Interior y Administración Pública de 23 de diciembre de 2020 que aprueba el Plan anual de evaluación para el ascenso en el sistema de carrera profesional y en el cual sólo se planifica la de los elementos del Desarrollo de conocimientos y Transferencia de conocimientos. Este Plan es el mismo que los aprobados en 2018 y 2019. La realidad, pues es que a esto se ha reducido la evaluación regulada tan ambiciosamente.

 

La labor investigadora en esta materia no acabaría aquí sino que habría que extenderla a cada Administración pública de la Comunidad Valenciana y sus Organismos. Por ejemplo, el Ayuntamiento de Valencia tiene su propia regulación de la materia, pero su análisis extendería en demasía este trabajo. Todo un mundo normativo y activo en el que cualquier ocurrencia y diversidad cabe y una actividad de regulación normativa que podía ser menor actuando por remisión a los reglamentos de la Generalitat y simplemente regulando especificidades concretas y necesarias del organismo, su actividad y personal. Un aspecto más de la relación entre organización y derecho.

 



[1]  Por ejemplo, tenemos el caso de la Universidad Miguel Hernández de Elche que ya en el año 2009 establece una normativa el efecto. Véase: https://www.uv.es/stepviv/carrera-professional/Carrera_prof_UMH.pdf

 

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