LOS ADMINISTRADORES GENERALES Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS I

Pasados casi diez meses de la publicación del libro homenaje a Mariano Baena, La Administración española entre dos siglos, considero que puedo ya abordar en el blog, las cuestiones que forman parte del contenido de mi aportación al mismo; la cual se centra en La Administración general y su papel respecto de las políticas públicas.

Como mis lectores conocen en el blog trato de, a través de mi experiencia y dedicación, delimitar las características propias de la administración pública, para insistir en sus diferencias con la administración de empresas, sin despreciar por ello, ni mucho menos, la aplicación a aquélla de las técnicas y estudios propias de la segunda y su consideración. He pretendido que la transcendencia de la administración pública fuere evidente, sobre todo haciendo ver su papel respecto del Derecho y la Política, por ser éste el que permite marcar las diferencias con la administración de una empresa o con la simple tarea administra asistencial y de apoyo que se ofrece en toda organización. Además son estos aspectos los que nos muestran la dimensión social de la Administración pública, que es total, porque alcanza a todos los ciudadanos o a todo individuo que permanente o transitoriamente reside o vive en el territorio de un Estado, región, provincia o municipio y además le afecta, prácticamente, en diferentes aspectos de su vida; la cual, en su calidad y bienestar, depende, en muy buena parte, de cual sea la acción administrativa de tales organizaciones territoriales. Se transciende a la empresa privada, la cual a su vez está sujeta y depende también de dicha acción administrativa.

Por ello, resulta esencial realizar la explicación de lo que hace una Administración pública al administrar o lo que es lo mismo cómo se administra en una Administración pública. La explicación jurídica de la acción administrativa no es suficiente para comprender a la Administración pública, aunque sea y haya sido el Derecho administrativo el que, considerando las normas jurídicas concretas, nos haya descrito y conceptuado no sólo los actos administrativos sino la acción de la Administración en los distintos campos y sectores de la sociedad, bien para regularlos u ordenarlos, bien para sujetar la conducta de los ciudadanos en general o en sus particulares condiciones. Por tanto, conociendo la acción administrativa, habiendo sido, en la misma, sujeto activo como funcionario y cargo político, y pasivo como ciudadano, y habiendo ejercido de profesor, tanto en Derecho administrativo como en Ciencia de la Administración, a la hora de homenajear a mi maestro, consideré que analizar la acción administrativa pública a través de la formulación de las políticas públicas y de la intervención en ellas de los administradores generales era una buena vía de destacar las peculiaridades de la Administración pública y de describir la acción administrativa que le es más propia y singular.

También, pues, es necesario que el lector vea aquellas entradas en las se hace referencia a la Administración general y la especial, en las que se señala la diferencia entre los administradores generales y los especiales, para mejor comprensión de lo que expongo y expondré. Igualmente, hay una relación importante con el concepto de directivo público que se viene manteniendo en el blog y sus matices frente al directivo en general. No obstante, a continuación copio lo dicho al respecto en mi colaboración al libro homenaje a Mariano Baena.

Al efecto de la Administración general digo:

"Para un detalle mayor del papel de la Administración general hay que considerar la Ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la Administración del Estado, no para entrar en la concepción de la misma sobre la Administración General del Estado -idea creada en evitación del empleo de términos o calificativos  tales como nacional o central, sino para seguir penetrando en el concepto de general como contrapuesto a especial y equivalente a común, que nos ofrece el análisis histórico de la función pública y de la organización de la Administración española. Desde la perspectiva de lo común, la citada Ley, en su distinción entre órganos superiores y órganos directivos se ocupa de los Servicios comunes de los Ministerios y en su artículo 20.1 nos dice que: Los órganos directivos encargados de los servicios comunes, prestan a los órganos superiores y directivos la asistencia precisa para el más eficaz cumplimiento de sus cometidos y, en particular, la eficiente utilización de los medios y recursos materiales, económicos y personales que tengan asignados.

Corresponde a los servicios comunes el asesoramiento, el apoyo técnico y, en su caso, la gestión directa en relación a las funciones de planificación, programación y presupuestación, cooperación internacional, acción exterior, organización y recursos humanos, sistemas de información y comunicación, producción normativa, asistencia jurídica, gestión financiera, gestión de medios materiales y servicios auxiliares, seguimiento, control e inspección de servicios, estadísticas para fines estatales y publicaciones.

El artículo también señala que estos servicios comunes se organizan y funcionan de acuerdo con las disposiciones y directrices adoptadas por los Ministerios con competencia en dichas funciones. Apuntando con ello al Ministerio de Hacienda o al encargado de las Administraciones públicas o al de Presidencia según los casos.

En definitiva, el artículo nos evidencia la esencia de la Administración general y nos conecta con lo expuesto por Baena respecto de la implementación de las políticas públicas y sobre todo con la función de mantenimiento y la de apoyo a la decisión y confirma también nuestras afirmaciones anteriores. Todo ello sin perjuicio de que algunas de las funciones y actividades que enumera el artículo puedan ser desempeñadas por especialistas, de modo que no todo servicio común es patrimonio de funcionarios generalistas.

No obstante, no puede dejar de evidenciarse que en la reforma de 1964 de la función pública y ya con anterioridad lo que se pretendía era circunscribir a los especialistas exclusivamente al ejercicio de su profesión y evitar la ocupación por ellos de puestos de gestión burocrática. Por ello se configura el Cuerpo General Técnico de Administración Civil sobre la posibilidad del acceso al mismo de personas con cualquier titulación superior, que sobre la base de la clasificación de puestos de trabajo, podrían desempeñar puestos que requirieran conocimientos propios de su titulación concreta, con la ventaja de tener adquiridos y demostrados, en el proceso de selección y en el ejercicio de su carrera, el resto de conocimientos propios de los generalistas. Esta configuración pretendía una clara separación entre los cuerpos generales y los especiales o facultativos, pero apuntaba ya también a la configuración de un cuerpo directivo público; pero esta es la cuestión que tratamos a continuación"

Por su parte respeto de la función directiva es esto lo que se dice:

"B) La conexión de la Administración general con la función directiva pública.

Baena cuando se refiere a las relaciones en el seno de la propia Administración en orden a las políticas públicas lo hace respecto a las que se producen entre políticos y altos funcionarios y elude equipararlos a los directivos públicos, quizá por ser este un concepto utilizado de un modo polivalente o equívoco. Sin embargo, desde 1989, ha sido objeto de mi preocupación la configuración de un concepto de directivo público, como singular y propio de la Administración pública y sin equiparación con el directivo de la empresa privada, sin perjuicio de que en las Administraciones públicas este tipo de directivo también exista. Es decir, se puede hacer referencia a los directivos de la Administración pública, pero de ellos se singulariza un tipo que, por sus funciones y conexión con las políticas públicas, sólo se produce en el seno de la Administración pública[1]. Esta concepción del directivo público ha de desconsiderar a los cargos políticos propiamente dichos o de libre nombramiento y que en las categorías de Subsecretarios o Secretarios Generales Técnicos dirigen servicios comunes, pero ha de incluir a los Subdirectores generales, ya que es el cargo reservado para funcionarios de carrera y cuyo nombramiento lo es, al menos por la configuración legal, por uno de los sistemas de mérito y capacidad, el de libre designación, y sus puestos figuran en las relaciones de puestos de trabajo y no son, por tanto, cargos políticos. Otra cosa es la crítica que pueda establecerse de esta configuración o de dicho sistema de mérito.

Desde esta configuración que considero, el directivo público supera la actividad del mero generalista o gestor administrativo y burocrático, porque ya no se encarga directamente de realizar las actividades señaladas en el artículo 20 que hemos reflejado, ni su función es, por tanto, compleja o múltiple, es la misma en todos los casos y sea cual sea el órgano que desempeñe y sea cual sea actividad de éste y la normativa que la regule, de tal forma que, frente a lo que decíamos de la administración general propiamente dicha, ya no podrían los puestos directivos en si mismos configurarse como una escala, sino que constituyen un cuerpo con las mismas funciones. Así, por ejemplo, si atendemos al artículo 19 que regula a los Subdirectores generales, la responsabilidad que se les atribuye es ya la de ejecución de los proyectos, objetivos y actividades que les sean asignados y la gestión ordinaria de las competencias de la Subdirección correspondiente. Pero este órgano es el de enlace entre la zona directiva política y la zona ejecutiva y sobre todo el de relación con los servicios comunes a los efectos de configurar el apoyo a las decisiones, valorar su idoneidad y viabilidad y prever su ejecución y eficacia. Ello obliga a conocer adecuadamente el funcionamiento de los servicios comunes y los procedimientos que en este orden se establecen para la implementación de las políticas públicas que su subdirección formula y luego ejecutará. No es suficiente, ni imprescindible, que sea un experto en la materia o actividad propia del órgano, sino que ha de serlo en la más abstracta de su conexión con el resto de la organización y con los procedimientos administrativos, más que con la ejecución directa de una política pública. De este modo, desde mi punto de vista, el directivo público, propiamente dicho, precisa de una condensación y abstracción de estos conocimientos técnicos y prácticos, que configuran, finalmente, una técnica específica que constituye la función directiva propiamente dicha y que conecta con la Ciencia de la Administración, por un lado, en cuanto ha de conocerla y aplicar sus principios y, por otro, en cuanto al aplicar dichos principios, mediante el ejercicio de la actividad técnica y a través de la experiencia, se llegan a configurar conocimientos que se constituyen como fuente para los contenidos de dicha Ciencia.

 Supera, pues, la mera Administración general, en cuanto no utiliza sus técnicas y conocimientos en un servicio común, meramente administrativo o de servicio a toda la organización correspondiente, sino que lo hace en orden de ejecución de carácter político –administrativo y referido sólo al órgano correspondiente al que sirve el alto funcionario o directivo, con la doble vertiente de asistencia al político superior y de ejecución y eficacia de cada política pública que tiene encomendada, pero precisa del conocimiento adecuado y  técnico y experiencia de los generalistas para conectar con los servicios comunes, al efecto de configurar, con conocimiento de causa y sin que se le pueda engañar, la previsión de los recursos necesarios y su asignación futura, contribuyendo directamente con ello a la función de apoyo y estudio de la decisión y a la determinación de su viabilidad y, con todo ello, a la formalización e implementación final. En resumen, el directivo público tiene una importante función en la conexión y buen entendimiento con el área de mantenimiento.

Todo esto se produce de un modo u otro en el seno de la Administración pública, pero su real eficacia depende de la cultura política del momento y del diseño de la estructura de los puestos de trabajo y del sistema de nombramientos, ya que si estos cultura, diseño y nombramientos no apuestan por el mérito y la capacidad y por el conocimiento, sino que se apoyan, por ejemplo, en la mera confianza política y en otros factores espurios, no se cumplirán las condiciones que conducen a la existencia de la técnica que hemos descrito y a la del directivo público profesional. Por tanto, al atender a las cuestiones expuestas, hay que concluir que no sólo se refieren al cómo se administra sino que entra a formar parte de las reglas de cómo se debe administrar, ya que vemos que existe en esta configuración, además, una base legal directa para ella, al menos en la denominada Administración General del Estado.

Lo dicho en este punto nos lleva a considerar cuál es la intervención administrativa, en especial de la Administración general, respecto de las políticas públicas, que es la finalidad de los siguientes puntos."

Bien, he reiterado, pues, ideas ya expuestas en el blog pero necesarias para la total comprensión de las siguientes entradas que dedicaré al tema y de las concepciones que manejo y su diferencia respecto de otras al uso.

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[1] El interesado en conocer mi evolución en este concepto puede ver mis trabajos La selección de personal en la Administración Pública. Editado por el Instituto Valenciano de Administración Pública. Conselleria de Administración Pública. Colección Treballs núm 1. Valencia, 1989, en especial  el punto 3 de su Capítulo tercero. Pero también, aun cuando falto de adaptar a las modificaciones producidas por el Estatuto Básico del Empleado Público, el tema 9 de mis apuntes de empleo y función pública en www.morey-abogados.com

RECUPERACIÓN ENTRADA PERDIDA

Habiendo observado que la entrada del día 7 de abril de 2008, correspondiente a la serie de los elementos constitutivos de la organización en concreto a los medios y recursos administrativos, aparecía vacía de contenido, he podido recuperarla, por lo que ya figura correctamente. Releída ahora, al ser un tema general, conserva su actualidad y considerada en esta época de crisis económica adquiere nuevos matices y un valor añadido.

 A aquellos que al acceder a dicha entrada la encontraron vacía les ruego perdonen el despiste 

MI HEMEROTECA: Utopía y derecho.

Al volver a archivar el artículo de opinión reflejado en la última entrada, encuentro otro que guarda conexión no sólo con la referida al principio de legalidad, sino también con las cuatro referidas a la organización, la legalidad, la racionalidad y la práctica y la realidad. Por ello, me ha parecido oportuno reflejarlo. Se publicó, como los anteriores artículos de opinión, en el diario Las Provincias de Valencia, el día 11 de abril de 1992 y decía así:

Con frecuencia al exponer en conversaciones mis ideas respecto de cuestiones profesionales, políticas o de actualidad, me veo calificado de teórico, idealista, utópico o intelectual. Confieso que alguno de estos calificativos me halaga, si bien, en cambio, me molesta que, como contrapartida, en el fondo, lata una apreciación de que mi carácter es poco práctico o que el proyecto que propongo es irrealizable o de que no tengo idea de lo que digo. Cuando esa opinión, en lo profesional, me coloca en el plano de los teóricos como contrapartida al nivel de gerencia, me siento al mismo tiempo halagado y molesto, ya que no hay teoría sin práctica ni práctica sin teoría: La mayor parte de las veces cuando no quiero caer en una impropia exposición de mis experiencias o conocimientos prácticos, suelo contraatacar con una frase que recuerdo atribuida a Eugenio D´Ors: "Nadie hay más realista que un utópico"

Viene todo esto a cuento porque reflexionando sobre ello, al discutir sobre determinadas actuaciones sociales y de la Administración Pública, yo defendía una postura jurídica y mi interlocutor una eminentemente práctica, y al uso, pero antijurídica. Ha sido así como he apreciado que el derecho es utopía, que la norma, preferentemente, es una manifestación de voluntad y de efectos en el futuro, constituye un deseo, una previsión, no es una realidad. Su realización práctica, su cumplimiento, depende de nuestra acción, de nuestra conducta. Por eso los poco prácticos reclamamos justicia, pedimos que el derecho sea realidad, que la ley se cumpla; pero los prácticos se limitan a negociar, a pactar, a hacer realidad inmediata sus intereses, no esperan la acción de la justicia, no quieren cambiar o quieren que el cambio sea poco, les va mejor no ir contracorriente.

Quizá es por esto que son utopías, el propio derecho y la justicia, la igualdad de todos los hombres, la libertad, la dignidad de la persona, el progreso social, la educación y el libre desarrollo de la personalidad, el principio de la legalidad, la participación en los asuntos públicos, el principio de mérito y capacidad y la eficacia de las Administraciones Públicas, etc.

La realización práctica de la ley resulta que depende, básicamente, de una acción de gobierno o de la Administración Pública y la mayoría de las veces de la acción de los tribunales de Justicia. Cuando no existe voluntad real de cumplir las leyes, cuando los hechos de gobierno y administración son contrarios a la voluntad legal, la ley refuerza su carácter utópico, no constituye una realidad, aparece como instrumento de propaganda y revela la contradicción con los hechos. Entonces la única esperanza es la Justicia y ésta no es tal si llega tarde. Y se crea, con todo ello, el caldo de cultivo que favorece la corrupción.

Casi veinte años después la situación me parece que ha ido a peor y la Justicia también; sigue siendo posible, a la vista de lo escrito, encontrar múltiples ejemplos en que ello tiene aplicación y por los que pudiera pensarse que se escribe lo reflejado.

MI HEMEROTECA: Contratos y corrupción

La contratación pública como medio de financiación de los partidos políticos y de corrupción es un tema de permanente actualidad. Parece que cada día surge alguna noticia al respecto y que afecta tanto a tirios como a troyanos. Es posible que siempre, de un modo u otro, la gestión de las obras públicas, suministros, etc. haya sido campo abonado a irregularidades o componendas en las resoluciones de adjudicación, pero desde mi punto de vista y mi experiencia, nunca como hasta ahora la corrupción en dicho campo había adquirido la categoría de sistema. Por ello, me ha parecido oportuno, reflejar lo que hace diecinueve años, en un 8 de octubre de 1992, en un artículo publicaba en la sección de opinión del diario Las Provincias. Este era su contenido:

A través de la lectura de la prensa diaria advierto que el proyecto de la ley de Contratos de las Administraciones Públicas se presenta como fundamentalmente encaminado a evitar la corrupción, presentando como medida principal la de la prohibición de contratar para los empresarios que hayan sido condenados por delitos de tráfico de influencias, cohecho o uso de información privilegiada. Naturalmente, es de esperar y lógico que la reforma no se limite a estos aspectos.

Sin embargo, el comentario de hoy no se dirige a analizar el procedimiento de los contratos públicos y sus defectos o virtudes, sino a señalar que la publicidad que se ofrece de sus efectos anticorrupción es engañosa, porque una medida como la anunciada no es una solución a los problemas de la corrupción, ni ésta proviene sólo de los empresarios.

La política pública en este sentido se mueve de modo confuso, hoy parece insinuar que los políticos son perseguidos con falsas denuncias, mañana elimina de la concurrencia contractual a los empresarios corruptos.

La corrupción se elimina mediante la conciencia moral y ética de la sociedad, por la confianza de los ciudadanos y de los políticos en la eficacia de la ley y de las instituciones. Eliminando, a su vez, los partidos políticos de su seno a los arribistas y castigando las desviaciones de poder. Profesionalizando a la Administración. estableciendo procesos judiciales rápidos que hagan justicia a los meses de ocurrido el hecho que los provoca y no a los varios años: Suprimiendo la posibilidad de reformados, previsibles desde el inicio, en los proyectos de obras públicas. Evitando las coaliciones y convenios entre empresas para alcanzar o repartir las contratas, Y con tantas y tantas otras medidas similares; pero, sobre todo, con el ejercicio de la voluntad y la autoridad que confiere el poder público derivado de la ley.

Como en el tango resulta que veinte años no es nada y que sigue febril la mirada, pero sobre el patrimonio público y el dinero de todos. La ley a que se refería el artículo ya esta derogada, la actual no ha mejorado nada y, como la anterior, parece no mejorar a las regulaciones más antiguas, sino que cada día resultan textos más difíciles de leer y abarcar. Todo un mundo.

LA DISYUNTIVA ENTRE CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN: Siglo XX: El régimen franquista

Llegamos, pues, al necesario análisis de la cuestión de la centralización y descentralización durante la dictadura de Franco. Hay que recordar que se trata de analizar este tema y que ello supone de un modo u otro, fundamentalmente, un análisis de la administración pública y lo digo porque indudablemente, hoy en día, parece que al hablar de este período histórico, que comprende 35 años de mi vida, no se puede hacer ninguna referencia favorable sin que no puedas ser tratado de facha o cavernario, lo que siempre puede suponer un freno para manifestarse libremente y sin complejos. Espero, pues, que ello no influya en la reflexión de hoy.

Estimo que el análisis de este período no puede producirse sin partir del hecho de la guerra civil, que hay que considerar, de modo general, como consecuencia de las situaciones producidas durante la 2ª República, en las que marcada influencia tienen los desordenes políticos y sociales y también los nacionalismos. Repito que no soy historiador, pero en este caso, hay vivencias personales que conforman mi opinión. Que la guerra civil es elemento clave, para mí, no cabe duda, y en ella radica la razón principal de la permanencia del régimen franquista durante más de treinta años. La paz, creo, que es el valor más predicado por Franco y, también, valorado por quienes sufrieron la guerra. Los hechos de la 2ª República que son objeto de revisión por Franco, se puede decir que coinciden con las situaciones antes mencionadas y que más rechazo pudieron producir no sólo políticamente, sino también socialmente; así Franco, basa su política, principalmente, en el rechazo de los partidos políticos, los nacionalismos y los sindicatos, sin perder de vista los ataques sufridos por los católicos, cuya religión era la mayoritaria en España.

Establecidos estos presupuestos, al igual que en la dictadura de Primo de Rivera, el rechazo a los nacionalismos es la causa principal de que la región no sea objeto de consideración en el régimen franquista y en la organización de su Administración pública, volviéndose a la tradicional de la Administración central y la Administración local, comprensiva sólo de dos niveles: el provincial, con las Diputaciones como su organización, y el municipal. El municipio, además, se configura como elemento constitutivo del sistema de democracia orgánica del régimen, en el que, junto con la familia y los sindicatos, conforma las fuentes para el sistema electoral que se establece. Se vuelve a un centralismo que se consolida no sólo por una Administración central fuerte con presencia sustancial en todo el territorio nacional, mediante la existencia de Delegaciones provinciales de cada ministerio, que ejecutan o administran las leyes de su materia o competencia correspondiente, sino también, por los Gobiernos civiles, que no sólo son la cabeza formal de esta Administración central, sino que sus titulares asumen la jefatura política o la representación del Movimiento en la Provincia, y la presidencia nata de las Diputaciones. Los alcaldes asumen igualmente la doble jefatura indicada, administrativa y política, de tal manera que los gobernadores civiles dominan toda la Administración local, política y administrativamente, y tienen, además, un instrumento eficaz para ello, como es la configuración y decisión respecto de los Planes provinciales a través de los que se realizan las obras públicas que han de hacerse en la Provincia. En cambio, en el transcurso de la dictadura, los gobernadores civiles pierden poder respecto a la gestión y política de la Administración central en la provincia, ya que, aun cuando se pueda contar con su opinión a la hora de designar a los delegados provinciales ministeriales, son los Ministerios los que mandan en su sector y marcan la política correspondiente, sin perjuicio del respeto a los planes provinciales y a la coordinación correspondiente. Las relaciones con la Administración central, pues, no revisten la posición de poder que en cambio se produce respecto de la Administración local, sujeta a un claro y fuerte régimen de tutela administrativa, que no sólo supone el control político señalado, sino que también alcanza a la posible suspensión directa de los acuerdos locales por el Gobernador, sin perjuicio de su posterior impugnación en vía contencioso administrativa. Sistema, en la que los cuerpos nacionales de Administración local juegan un papel principal o fundamental, complementado por la existencia de un Servicio de Inspección y Asesoramiento de las Corporaciones locales, que en otras funciones, mantiene un control en materia presupuestaria y contable de los municipios, con la finalidad principal de que no peligre su patrimonio y evitar el endeudamiento exagerado. Una gran eficacia se produce en el control político, administrativo y económico de los entes locales. No se puede, pues, hacer referencia a autonomía, pero si a la existencia de la eficacia mencionada y sobre todo al control del gasto municipal. Cabe hacer referencia, pues, a que el sistema es una reacción clara al desorden que se produjo en el período republicano en el seno de la administración local, que tantas veces evidenciaron los políticos en sus declaraciones y debates.

Desde estas bases, la descentralización se puede decir que no existe sino la simple desconcentración, y cuando, en escasísimos supuestos, se contempla la región como territorio administrativo, sigue siendo como parte de la organización de la administración central. La descentralización que empieza a  desarrollarse como forma de gestión es la de la creación de personas jurídicas dependientes de la Administración pública correspondiente, denominadas doctrinalmente como fundaciones públicas, pero que adquieren peso al regularse los organismos autónomos, mediante la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958 y la regulación que también efectúa la legislación de régimen local. Esta regulación y existencia de personas jurídicas da lugar a que la doctrina haga referencia a la Administración institucional, junto a la central y local. La definición que la mencionada Ley de 1958 ofrece de los organismos autónomos es la de entidades de derecho público creadas por Ley, con personalidad jurídica y patrimonio, independientes de los del Estado, a quienes se encomienda expresamente en régimen de descentralización la organización y administración de algún servicio público y de los fondos adscritos al mismo, el cumplimiento de actividades económicas al servicio de fines diversos y la administración de determinados bienes del Estado, ya sean patrimoniales o de dominio público. La regulación puede considerarse, ya, como perteneciente al período tecnocrático de la administración franquista. Al mismo tiempo, y a través de la Ley presupuestaria, se conforma el concepto de sociedades estatales que comprende a las entidades de derecho público con personalidad jurídica que por Ley hayan de ajustar sus actividades al ordenamiento jurídico privado. Se configura así el espacio que va a dar lugar a la denominada huída del Derecho administrativo y a la proliferación de, primero, personas jurídicas de derecho público y, después, de las sometidas a derecho privado y a los problemas que se generan y que en la actualidad se somete a revisión ante la crisis económica y la corrupción propiciada.

La configuración administrativa que se ha descrito antes, se fundamenta en unas leyes, claras y cada vez más técnicas, con una separación formal entre Administración y Política, en la que la primera sólo ejecuta y si interviene en la configuración de las políticas públicas sólo lo es en el sistema de su cumplimiento y administración, pero nunca en su configuración o aprobación. Situación que sólo puede ser matizada en la medida en que los técnicos estén presentes en el nivel político y en los ámbitos de las decisiones políticas, lo cual sí se produce en el citado período tecnocrático. Creo que a medida que la técnica se impone, la eficacia pasa a constituir un elemento retórico y resucitan las variables políticas, las leyes acogen más ambigüedades y posibilismos, permitiendo alternativas en las decisiones administrativas. La Administración antes de esta situación, y aún en ella, se muestra muy eficaz, pues puede decirse que la aplicación de la ley es sencilla y las soluciones, salvo en algunos puntos, determinadas por la ley, así como sus alternativas. En la medida que el régimen se ablanda es posible que quepa considerar que la ley muestra más posibilidades de ser interpretada o que sea consecuencia de pactos entre las distintas corrientes políticas, cada día más evidentes en el seno del régimen, con lo que este factor de interpretación de adopción de soluciones diferentes se puede afirmar que, según quien domine la organización, se haga más frecuente y presente. Sólo en este período vuelve a hacerse referencia doctrinal, y puede que políticamente, a la regionalización y a su valor para acercar la administración al ciudadano, sin que exista regulación legal de la cuestión.

De otro lado, la organización administrativa del Movimiento cada día está más separada de la Administración pública propiamente dicha, hasta el punto de que los funcionarios de provincias, en nuestro trabajo apenas la percibíamos. Lo mismo cabe afirmar de la organización sindical. Los sindicatos están, además, prohibidos en el ámbito funcionarial. Todo ello, junto con el avance tecnocrático, hace más evidente la pérdida de poder de los gobernadores respecto de la gestión administrativa central, en cuanto cada día más los altos cargos no provienen del Movimiento, sino que se eligen por otros criterios, bien sea por el de mérito, corporatividad o profesionalidad, o bien por el de pertenencia a determinadas corrientes presentes en el régimen. De ahí que se reivindique que se haga depender de los gobernadores a todos los servicios provinciales de la Administración central, cosa que no se consigue, pues ningún ministerio está dispuesto dejar su poder al respecto.

En definitiva, en orden a los fines que persigue el régimen político, en esta época se puede decir que existe una Administración eficaz  y que además coincide con el que se puede denominar siglo de oro del Derecho administrativo, que consolida, pese a ser en un régimen dictatorial, los principios generales que dicho derecho mantiene y que apoya la tecnocracia, si bien como es lógico, y aunque sean buenas, por leyes que se aprueban en un régimen, en sus bases, no democrático. Pero es en este período en el que se produce una estabilidad y un desarrollo económico importantes que permiten abordar la transición y el establecimiento del nuevo sistema constitucional hoy vigente. Este período, pues, será objeto de nuestra siguiente reflexión en el tema.

LA AUTONOMÍA DE LAS UNIVERSIDADES

La prensa valenciana se ocupa estos días de los problemas financieros de las universidades públicas de la Comunidad y se habla del coste de cada alumno. Así Las Provincias el pasado día 3 señalaba que cada universitario cuesta 6.000 euros y que la inversión pública financia el 90 % del coste de formación de cada estudiante. De otro lado, el diario Levante emv el 9 de junio de este año nos decía que la financiación de las universidades no se corresponde con su calidad. Estas noticias que se producen en momentos de crisis económica presentan un lado negativo que, sin duda, ha de impactar en los ciudadanos, los cuales son, finalmente, los que costean este gasto. De otro lado, también, el gasto ha de ponerse en consonancia con el rendimiento que los estudios universitarios ofrezcan a la sociedad que los financia, el artículo de Las Provincias se refiere a ello y el Levante en un artículo de 21 de julio se refiere a la rentabilidad de los estudios universitarios en España.

Pero lo que revelan las noticias de la prensa es que la autonomía universitaria no es tal, por lo menos en lo económico y, por ello, son también noticia los recortes presupuestarios o que los malos estudiantes pagarán más matrícula y se pone en duda que se les subvencione, tal como se dice en Las Provincias de hoy, mientras también destaca que peligra el pago de las nóminas del profesorado de la Politécnica. La situación, pese a la referida existencia de un rendimiento global, ante la crisis y el coste de este nivel de enseñanza, creo que obliga a muchas reflexiones y planteamientos sobre múltiples cuestiones que afectan a los estudios universitarios. Incluso, puede que el simple ciudadano no tenga una visión optimista del rendimiento de aquéllos y tampoco los estudiantes que pretendían obtener una capacitación para incorporarse profesionalmente a la sociedad y no tienen  posibilidad de hacerlo, porque no hay demanda para su especialidad o son muchos los aspirantes y pocos los puestos existentes y tampoco les son útiles los masters que han realizado. La imagen y la consideración del estudiante y su vinculación al botellón, en Valencia, precisamente en el seno del campus universitario, no puede ser naturalmente muy buena para los ciudadanos.

También corresponde que se analice la pretensión, en estos casos, de que cada administración actúe como una empresa, sobre todo en este caso en que las universidades son consideradas como entes autónomos y en el que sí parece justificado que la pretensión sea efectiva; salvo que quede claro que la Universidad no es una formación profesional sino científica y que sólo ofrece la posibilidad de adquirir unos conocimientos teóricos e incluso prácticos, pero que no garantiza el trabajo. Claro es que todo es relativo, pues lo normal o lo más frecuente es que los jóvenes que acceden a los estudios universitarios lo hagan desde la perspectiva de que les sean útiles para trabajar o ejercer una profesión. En este sentido lejos están los tiempos en que Derecho, Filosofía, Medicina, Arquitectura e Ingenierias, eran el núcleo fuerte de  la Universidad de mediados del siglo XX y del ejercicio de profesiones libres, sin que ello suponga que no tuvieran también su posible ejercicio en empresas privadas. Hoy la proliferación de estudios, grados, especialidades, masters, etc. han convertido lo que antes eran simples trabajos y profesiones en titulaciones exigibles y han incrementado las plantillas de profesorado y el número de universidades, dicho sea simplemente para señalar el hecho y que sea comprensible el elevado coste presupuestario de la enseñanza pública, que no se financia a través de las matriculas sino de presupuesto y subvención pública. Por ello, introducir racionalidad en este campo resulta difícil, sobre todo porque así como la autonomía económica no existe y los recursos son limitados, en cambio en cuanto a la implantación de estudios y planes, hay un margen mayor de autonomía o de negociación con el poder político y administrativo para conseguirlo. De modo que una autorización irracional acaba en un incremento presupuestario indebido. Frente a todo ello, es indiscutible que el acceso a la Universidad no es hoy el privilegio de unos pocos sino que se ha ampliado a todos, hasta el punto de que lo que se empieza a discutir es si hay que volver a implantar el valor del mérito y sancionar la falta de rendimiento. Incluso, en este punto entraría la consideración de las tasas universitarias públicas, de modo que el coste de la financiación pública descienda. Vamos, algo similar al copago. Las mismas becas hace años que pasaron de ser un incentivo para el buen rendimiento para personas de débil economía, a una simple subvención económica para personas con determinados niveles bajos o medios de renta personal, sin que sea fundamental el rendimiento superior en los estudios. Un nivel del 90% de financiación como el comentado parece mucho para el nivel superior de estudios, al que, por lógica, sólo deberían acceder los mejores, una vez superados los niveles inferiores. Las pruebas de acceso a la Universidad sería otro aspecto a considerar, sin perjuicio del funcionamiento de los niveles inferiores.

Igualmente, es de considerar, dentro del tópico de que las Administraciones públicas han de actuar en competencia como si del mercado se tratara, la necesaria coordinación entre la enseñanza universitaria pública y privada; de modo que, autorizados unos planes o clases de estudios en uno de estos niveles no se autorice en el otro, cuando haga inviable el sostenimiento económico de los estudios en el primero autorizado. Estimo, pues, que no ha de haber competencia entre un sector y el otro, de manera que demostrada la existencia de un elevado número de alumnos en el sector y en una universidad, la de al lado se apresure a implantar los mismos estudios por razón de rentabilidad  económica, ya que la social puede que incluso no exista y que el resultado final sea un mayor número de personas destinadas al paro. Al efecto, recuerdo el caso de los estudios de periodismo, cuando el éxito de matricula en una universidad privada valenciana generó la inmediata implantación de los estudios en la pública, perjudicando a aquélla de modo muy sensible; también cabe considerar el caso de los estudios de ciencias políticas, más sangrante que el anterior, o quizá también, pero al revés, los casos de la odontología. ¿Son rentables empresarialmente estos estudios? ¿Lo son socialmente? ¿Debe la Administración autorizar estudios que supongan la quiebra de los mismos en otra universidad? ¿Debe la Administración pública mantener económicamente estudios no rentables socialmente? Hay que tener en cuenta que en la autorización de las universidades privadas existe un riguroso control del mercado posible de estudiantes y de los medios que se destinan a los estudios, al menos formalmente. 

En consecuencia, estimo que funcionar como una empresa exige que la Administración pública que financia a una organización haya de considerar el gasto público y la existencia en el mercado de oferta o no; de modo que, cuando exista, no se financie a nuevas organizaciones o se creen, sino que se subvencione a las personas, en este caso estudiantes, por su rendimiento y situación económica para que  puedan estudiar en la organización que exista y que sólo se autoricen nuevas cuando sea evidente que todas pueden subsistir o coexistir o cuando socialmente sea una exigencia. No cabe actuar en competencia cuando ello supone la quiebra de la Administración pública por exceso de gasto y presupuesto deficitario. Todo ello sea dicho sin entrar en la necesidad o no de determinados estudios o de niveles en los mismos, que es cosa que dejo para los expertos.

La verdadera autonomía supone tener capacidad con los propios ingresos para subsistir o, en su caso, unas subvenciones que partan del estudio previo de la necesidad de los estudios a impartir y de su viabilidad económica, considerando el mercado existente y la capacidad económica de la Administración pública subvencionadora, la cual es la que ha de contar con la organización que mantenga al día los datos sociales, la información y su tratamiento, a efectos de tomar las decisiones más eficaces y eficientes y, en su caso, atendiendo a criterios políticos derivados de intereses públicos, mantener estudios aunque no exista rentabilidad económica. Finalmente, es necesario preguntarse, ante el hecho de que socialmente una universidad pública no puede mantener unas tasas de matricula que cubran el coste real de la enseñanza, por qué se organizan como entes autónomos, si carecen de la base inicial para serlo. ¿Qué intereses son realmente la causa de su autonomía? ¿La mera autonomía de gestión o los intereses corporativos y de grupo?

ANIVERSARIO Y ESTADÍSTICAS

El pasado día 3 cumplió este blog sus cuatro años de vida y durante este último mes el número de visitas, dentro de nuestro modesto nivel, ha venido incrementando su media diaria. Precisamente el día del cumpleaños se producía nuestro record de visitas en un día, llegando al número de 201. Las cifras que me ofrece Adsense es que durante todo el año, desde 3 de octubre de 2010 al pasado día 3 de este mes, se han producido 35.937 visitas y se han visto 1522 páginas un total de 55.660 veces.

El mapa geográfico nos ofrece, naturalmente, que el mayor número de visitas son de España con 22.266. De las capitales, Madrid encabeza la lista, seguida por Valencia, Barcelona y Sevilla. Sudamérica contribuye de modo muy importante en las cifras alcanzadas, estando a la cabeza de nuestro seguimiento México, Venezuela y Colombia. Mucho menor es el seguimiento en Europa, donde el mayor número de visitas, sólo 48, corresponden a Inglaterra o Reino Unido. Las visitas desde el resto de mundo no son significativas, salvo las de Estados Unidos con 123 visitas. En este momento en el marcador que se inició en marzo del 2008, consta la cifra de 136.997 visitas.

La página más visitada es la que corresponde a la entrada Acerca de las incompatibilidades de los funcionarios, seguida de cerca por la dedicada al Régimen disciplinario de los funcionarios públicos y sanciones penales. La cuestión de la libre designación también muestra un buen seguimiento.En general los temas más seguidos se corresponden con aquellos que más interés tienen para los funcionarios públicos, por lo que hay que considerar que éstos son los mayores contribuyentes a las cifras que se nos ofrecen.

Una vez más hay que agradecer a todos nuestros seguidores su fidelidad al blog y, naturalmente, la especial y significativa contribución de Manuel Arenilla al que hay que atribuir buena parte de las cifras alcanzadas, modestas como digo, pero importantes para nosotros y para continuar con el esfuerzo. Gracias a todos y esperemos poder seguir aportando cosas en el futuro 

ACTIVIDAD PÚBLICA Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD

Pese a que entre mis seguidores hay un buen número de estudiantes siento una cierta desazón por tener que referirme al principio de legalidad en la actuación administrativa y política, ya que me parece un tema tan principal y básico que por todos debe de ser conocido, al menos en sus líneas generales. Cualquiera que ha tenido que estudiar el Derecho político y el administrativo conoce que el fundamento principal del Estado de Derecho, es el sometimiento del poder público a la ley y, del mismo modo, ha de saber que ésta supone la existencia de una jerarquía en la que la Constitución es la norma suprema a la que se someten todas las demás. No conocer estas bases en un licenciado en las ramas de la ciencia política o en la jurídica, de manifestarse el desconocimiento, necesariamente debería suponer la anulación de la titulación concedida o su descalificación profesional.

De otro lado, es cierto que para el ejercicio de la actividad política no existen exigencias formales de posesión de determinadas titulaciones o conocimientos, pero también lo es que en los cargos públicos del nivel superior no se pueden ignorar dichos conocimientos y, particularmente, creo que no les es permisible hacer demagogia o electoralismo ignorando los principios generales que conforman el Estado de derecho o, en su caso, que si no están conformes con un determinado Estado y su Constitución no pueden seguir en la más alta dirección de su gobierno y administración o pretender estarlo, sino que la congruencia les debe hacer manifestar claramente su disconformidad con la Constitución y con el ordenamiento jurídico y predicar las modificaciones que se acomoden a su forma de considerar el Estado que a su juicio procede establecer.

Viene todo esto a cuenta de las declaraciones o manifestaciones de Alfredo Pérez Rubalcaba, ex ministro y ex vicepresidente del Gobierno de España y aspirante a ser elegido presidente del mismo, al amparo de la Constitución española, vigente y refrendada por los españoles, y fuente de todos los poderes existentes en la actualidad en España y establecedora de sus límites y de sus sometimientos. De tal modo que establece el derecho y realiza declaraciones tales como:

La Nación española, deseando establecer la justicia, la libertad y la seguridad y promover el bien de cuantos la integran, en uso de su soberanía, proclama su voluntad de:

Garantizar la convivencia democrática dentro de la Constitución y de las leyes conforme a un orden económico y social justo.

Consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular.....

Artículo 1.2 La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado.

Artículo 2 La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.

Artículo 9 

1. Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.

2 Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en la que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.

3 La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de la disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

No hace falta reflejar nada más, estos puntos son, como conformadores del Título preliminar de nuestra Constitución, principios generales informadores del resto de la misma y de todo el ordenamiento jurídico español y de la actividad política y administrativa de todos los poderes, cargos y funcionarios del territorio español. Su ignorancia, ya que no puede considerarse por sí misma como delito, es imperdonable y descalifica al que la manifiesta.  Todos ellos han jurado o prometido respetarla y cumplirla en el ejercicio de su actividad. Comparen lo que dice nuestra Constitución y que se ha reflejado con lo que se atribuye al mencionado Sr. Pérez Rubalcaba, aquí y aquí  Cierto es que se trata de declaraciones de quien, ahora, sólo es un candidato, pero los tics que en ellas se manifiestan se corresponden con una conducta política habitual hoy en día en España, la cual parece considerar que la Constitución es una carga que se nos ha impuesto y no el resultado de una voluntad de los españoles al refrendar la propuesta del poder constituyente,  conducta que presenta a España y Cataluña como cosas distintas y no como partes del mismo Estado, tal como hemos visto que se establece en dicha Constitución. De igual modo, con carácter general, determinadas autonomías son consideradas como soberanías. Nuestra política está llena de comportamientos similares, de correcciones fácticas de nuestro mandato constitucional, para mi inequívoco. Si se propugna otro modelo constitucional, pienso yo, que lo correcto es exponerlo, pero no mantener que nuestra Constitución dice lo contrario de lo que dice y que no se puede hacer lo que precisamente dice que hay que hacer. Naturalmente, la inconformidad de las leyes con la Constitución ha de ser apreciada por órganos imparciales y a través de los procedimientos y formas establecidas y garantes del derecho establecido. La reforma de la Constitución a su vez, sólo cabe, igualmente, por los procedimientos establecidos y mayorías correspondientes.

Por la profesión del ex ministro viene como anillo al dedo el decir que no se puede hacer química con la Constitución y el Derecho. Muchas más cosas pueden manifestarse en este orden, pero es evidente que el Derecho no es hoy, de hecho, el elemento estructural básico de nuestra sociedad y que la política, mal entendida, desligada de aquél, no es política sino alquimia y que a fuerza de ignorar el Derecho administrativo, esta generación, contempla a cada organización como una empresa soberana, no sujeta a formas ni límites. La sobredimensión que se otorga a las formas de gestión y a la eficacia sobre el derecho establecido y la configuración de la organización administrativa como un ámbito separado del derecho y discrecional, hace que principios elementales de la actividad pública acaben ignorados y que se haya llegado a una utilización de las formas de organización de derecho privado como un medio de enriquecimiento de unos cuantos y de corrupción, como cada día se evidencia en múltiples casos, bien sea de empresas incluidas en el sector público, bien sea de organizaciones privadas que patrimonializan los políticos a través de sus consejos. Mucho se ha dicho a propósito de la huida del Derecho administrativo, pero sirvan de referencia este post de Javier Pinazo y el que, basado en él, exponía Antonio Arias.

ORGANIZACIÓN, LEGALIDAD, RACIONALIDAD, PRACTICIDAD Y REALISMO IV.

Hemos visto que la reorganización de la Administración de la Generalitat Valenciana se presenta como un condicionante de las relaciones de puestos de trabajo y que alcanza hasta el nivel de los Servicios. Nivel que hay que señalar que, según el artículo 102 de la Ley de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana, son puestos de libre designación, así como las Subdirecciones Generales. Esta decisión legal es, desde mi punto de vista, y visceralmente lo digo, contraria a Derecho e inconstitucional, si bien es seguro que, dados los antecedentes existentes, es casi imposible que prosperara una reclamación en este sentido. Se necesitaría más valentía judicial y mejor Tribunal Constitucional. Y digo que es inconstitucional porque significa la total politización del ápice superior y el nivel medio de la organización administrativa pública valenciana, la que adopta las decisiones o las propone o las garantiza en derecho y eficacia y racionalidad. Se incumple por el legislador su obligación de regular las garantías que establece el artículo 103 de la Constitución a favor de la imparcialidad para el ejercicio de las funciones de los funcionarios públicos y, por ello, tampoco se garantiza el principio del servicio objetivo a los intereses generales y del sometimiento pleno a la ley y al Derecho. De esto se ha hablado suficientemente en el blog y es para mí uno de los problemas más graves de la organización de nuestra función pública que afecta, hasta congelarlo, al sistema de mérito y capacidad. Si algún valiente hay le propongo un tema de tesis doctoral, el estudio de las convocatorias de libre designación, candidatos presentados, estudios de sus méritos, si hubo o no concurrencia, etc. y decisión adoptada y crítica de la misma a la vista del expediente y, en su caso, estudio jurisprudencial ante las reclamaciones o recursos existentes en la materia.

Por lo tanto, todo lo regulado ahora en el Decreto 75/2011 y los reglamentos orgánicos de las Consellerias se refiere a puestos que han de ser cubiertos por libre designación o que ya lo están, en algunos casos por concurso. En consecuencia, la reorganización que se nos muestra tiene unas consecuencias en la práctica que, en cambio, no aparecen o evidencian. Supresiones de unidades administrativas de todos los niveles, reajuste en sus puestos de trabajo, fusiones con otras, acumulación de funciones nuevas, recolocación de personal, etc. Tampoco queda manifiesto el  procedimiento  por el que todo ello se llevará a cabo y si se cumplirá con el sistema de mérito y capacidad. Puede que me equivoque, pero opino que todo se hará mediante actos concretos y decisiones más o menos negociadas con los afectados, evitando, como es natural todo un sistema de provisión, aunque sea por convocatorias de libre designación. Nadie, dada esta circunstancia, irá a un contencioso salvo que no obtenga un beneficio y su situación resulte injusta a todas luces. El caso que presentaría más problemas sería el de fusiones de servicios o supresiones, en las que otro servicio asuma las funciones del suprimido y éste estuviere ocupado o cubierta en su momento por concurso. En resumen, el lío está montado y los movimientos internos también y todo, además, ha de tener reflejo en las relaciones de puestos de trabajo. Por tanto, éstas no aparecerán hasta que las negociaciones se finalicen y porque han de acomodarse a ellas y procurar que los requisitos de puesto se acomoden a los méritos del destinado a ocuparlo. El mundo al revés. ¿Me equivoco? Creo que no. ¿Es esto lo práctico? Creo que no, pero será lo real, que acaba siendo lo práctico para políticos y funcionarios; de éstos, los perjudicados reclamarán o recurrirán y a esperar que la potestad organizatoria y la discrecionalidad, como excusas generales, no se impongan a la justicia y a la racionalidad legalmente exigida. Pero esta acomodación de personal hay que considerar que afectará niveles inferiores a los de los Servicios, por lo que ya no cabe la discrecionalidad y hay que seguir los sistemas legalmente establecidos, principalmente por la reasignación de efectivos, complicada, a lo mejor, o a lo peor, por el pase de un sistema de puestos a uno de cuerpos.

De otro lado y para finalizar, la decisión centralizada,  o sólo política, en la reorganización de las Consellerias puede que muestre con el tiempo efectos perversos u obligue a nuevas reformas, dado que hay decisiones concretas que no son muy comprensibles o que promueven dudas. Comento sólo algunas que llaman mi atención. Una es la decisión de los reglamentos orgánicos de crear una Subdirección general del Gabinete Técnico, en un artículo titulado De los Gabinetes, en los que se hace referencia al gabinete de la persona titular de la conselleria y en el que se menciona al citado gabinete técnico como Subdirección general con dos servicios; uno de Informes y Actividad parlamentaria y otro de Servicio de Documentación, Publicaciones y Estadística Departamental, al que se hace depender de la Subsecretaria. ¿Por qué Subdirección General? ¿Estos servicios dan para tanto? De otro lado las Subsecretarias sólo se regulan por remisión a la Ley del Consell o Gobierno valenciano.

La Conselleria de Sanidad en realidad es un Conseller del que depende un organismo autónomo que es la Agencia Valenciana de Salud, que es la que tiene toda la organización administrativa y todas las Direcciones Generales. Cabría decir que no hay Conselleria sino un organismo autónomo con una cabeza superior que es un Conseller. Se dice que es un organismo autónomo adscrito a la Conselleria y durante cierto tiempo los Directores generales lo eran de la Conselleria y de la Agencia, hoy se aclara y el resultado final se podría decir que es una Conselleria que tiene el carácter de organismo autónomo. Bueno, cosas veredes.

De otro lado, esta Conselleria o Agencia tiene una Dirección General de Recursos humanos y la otra conselleria que tiene una complicada gestión de personal, la de Educación, Formación y empleo, no tiene órgano equivalente. En fin, dejo a los estudiosos y el tiempo el resto de cuestiones que se plantean, salvo que algún funcionario nos deje sus comentarios sobre la cuestión. Sólo queda decir que es evidente la interrelación entre organización, legalidad, teoría, practica y realidad, pero es el realismo el que se impone al final, que no es ninguna de las anteriores ideas o conceptos.

ORGANIZACIÓN, LEGALIDAD, RACIONALIDAD, PRACTICIDAD Y REALISMO III.

Espero que haya quedado claro que desde el punto de vista teórico o técnico, que hay que considerar como lo racional que la organización administrativa y la estructura orgánica debe ser el resultado de una permanente actuación de análisis de la actividad que se desarrolla y, por tanto, del trabajo realizado a través de un análisis de cada puesto de trabajo, de cuyo resultado ha de surgir una clasificación del mismo, determinando sus funciones, responsabilidad e importancia y situación respecto de toda la organización y que, a su vez, determinan las condiciones que ha de tener la persona que lo desempeñe. El conjunto de esta clasificación se muestra en las relaciones de puestos de trabajo. Sin embargo, la realidad es que son los decretos o las normas reglamentarias las que determinan la organización y que las relaciones de puestos de trabajo se dedican a ajustar los puestos al nivel predeterminado por dichas normas o por los políticos y funcionarios dominantes de cada departamento.

Dos presupuestos organizativos más condicionan o condicionaban la organización, uno era el previo estudio y aprobación de la organización proyectada por cada departamento por el de la Presidencia respectiva o departamentos encargados de la Administración pública y sobre todo por el departamento de Hacienda, del que depende la dotación económica o no de cada puesto u órgano administrativo. La actual organización de la Administración valenciana ha unido estas dos acciones, personal y presupuestos en la misma Conselleria, lo que, en teoría, ha de facilitar la coordinación y la racionalidad, al mismo tiempo que permite controlar a cada departamento y, en su caso, racionalizar o encauzar y equilibrar sus decisiones en materia de organización y eliminar diferencias sensibles entre departamentos.

En la reorganización producida en la Generalitat Valenciana después de las elecciones, un Decreto 75/ 2011 fija la estructura básica directiva, de modo que establece las Consellerias que la componen y sus Direcciones generales y órganos superiores a éstas. Posteriormente una serie de Decretos fija la organización de cada Conselleria, desarrollando las Subdirecciones Generales, órgano que aparece por primera vez en la organización sustituyendo a las denominadas Áreas, y estableciendo sus Servicios. La reorganización supone la creación de nuevos órganos y la fusión o supresión de otros, sin indicación expresa de cada caso, por lo que todo ello se conoce en cada Conselleria y sus funcionarios, pero que desde fuera ha de ser conocido mediante estudio e investigación. Toda esta organización de órganos administrativos y no políticos queda condicionada a las modificaciones presupuestarias derivadas del presente reglamento  y tanbién se dice que todo ello hasta que se aprueben las relaciones de puestos de trabajo adaptadas a la estructura orgánica prevista en este reglamento, sin perjuicio de que, desde su entrada en vigor, se produzcan determinados cambios de adscripción de unidades administrativos de conformidad con la reorganización efectuada. Es decir, como decíamos, es la voluntad política la que determina la organización y las unidades administrativas se adaptan a ella y se adscriben, crean, fusionan o suprimen por actos concretos. 

La reorganización, pues, no se presenta como resultado de la racionalidad a que hemos hecho referencia, ni las relaciones de puestos de trabajo son los denominados por el EBEP como instrumentos organizativos. De otro lado, se abandona la tradición de que cada Conselleria, mediante Orden, desarrolle su propia organización, sino que es el Gobierno valenciano el que dispone su organización. Lo que quiere decir que bien personas de la Presidencia, bien de la nueva Conselleria de Hacienda y Administración Pública, han sido las que han determinado la nueva organización, si bien hay que suponer, pues la más elemental racionalidad lo impone, que se haya coordinado con personas de cada Conselleria. Hay que entender que esto es el inicio o el síntoma de que estos organismos son los que determinarán de ahora en adelante la organización, la estructura, las plantillas de personal y el presupuesto en general, restando poder a cada Conselleria. Ello se muestra conforme a la lógica y a una tradición teórica nunca plenamente eficaz, pero no garantiza la racionalidad que hemos venido comentando, pues en ningún momento se ha evidenciado que se hayan seguido los principios de organización y presupuestos a que nos hemos venido refiriendo. En cambio, queda abierta la posibilidad de que existan apreciaciones subjetivas o, incluso, arbitrarias que afecten negativamente a la eficacia y racionalidad de la organización de cada Conselleria, afectada por aquéllas. Hay una legalidad, que establece una organización pero no queda garantizada la racionalidad y hay una actuación que no se puede llamar práctica, pues no es resultado de una aplicación de lo teórico o de los principios científicos de la organización pública, pero que sí es realista, pues cumple con los presupuestos políticos del momento y trata de evitar consecuencias jurídicas negativas. Por eso, me reservo otro posible post en el que se analizarían algunas cuestiones concretas que plantee la reorganización administrativa valenciana.

DOMINIO PÚBLICO, TABACO, CURSO DOCENTE

Ya han venido los estudiantes, ya ha empezado el curso docente, cada vez más indecente para los que tenemos que sufrir las consecuencias de las costumbres actuales, malas en mi opinión, aunque supongo que no será compartida por buena parte de los jóvenes que lean el blog. Ya tenemos el barrio en plena efervescencia. El dominio público conformado por las aceras está ocupado por las sillas y mesas de los nuevos bares restaurantes, sustitutos de antiguos pubs, dado que como hay que fumar y en el interior no se puede hacer, hay que incrementar el número de mesas en la calle. La Administración debe pensar que la economía de los dueños de los bares no ha de sufrir y los ciudadanos apenas tiene espacio para caminar entre mesas y bicicletas. Es lo que hay. El dominio público ya no es tal, forma parte del patrimonio de bares y bicicletas, pues suponen, además, ingresos municipales. Mientras los ciudadanos del barrio, propietarios de sus viviendas, pagan un IBI  a un coste que no se corresponde con la devaluación de las mismas, por la propia actuación permisiva del municipio. Una indignación más y un desánimo permanente, pues la lucha de los vecinos resulta inútil pese al derecho que les corresponde y que incluso los tribunales han reconocido.

El jueves, en el diario Las Provincias, ya se manifestaban los vecinos respecto al macrobotellón que para dicho día era de prever, dado el antecedente del jueves anterior. Este último jueves a las 12 de la noche al retirarme a descansar en la acera de enfrente de mi casa se iniciaba una cena en un  establecimiento pizzeria y hoy restaurante y expendeduría de líquidos callejero. Vean el panorama que presentaba

Bueno, la imagen no se carga con calidad, pero puede verse la longitud de la mesa en la acera, la gente en la puerta del local y es fácil imaginar el ruido que en las horas siguientes habría que soportar. Ello, además, en una zona acústicamente saturada. Junto a estas mesas, cinco locales más, en el tramo de calle, también desarrollan similar actividad. Unos metros más allá el macrobotellón se inicia y sus consecuencias pueden verse aquí, en este otro artículo del diario Las Provincias, que refleja la situación real y de modo adecuado. Por esas toneladas de basura debe de ser que nos incrementan abusivamente las tasas de recogida. No sé si el coste del servicio aumenta, pero no es por los vecinos, es por la actividad ilegal de los jóvenes y por el consentimiento municipal. De otro lado, cada día es mayor la tropa de colaboradores con el servicio de recogidas que hurgan en los contenedores. Hasta he leído que en algún municipio se les multa por apropiarse de un patrimonio municipal: la basura. ¿Pero es sólo esa la basura patrimonio del municipio?

También puede que, finalmente, el problema tenga origen en una educación alejada de las buenas costumbres, ya que, desde mi punto de vista nada bueno puede resultar de que nuestra juventud vea en la bebida una salida a sus problemas o un medio fácil de diversión. Tampoco me parece normal el horario en que se empieza a cenar, sobre todo porque se hace en plena calle en lo que para mí constituye un feo espectáculo.

En definitiva, el tabaco no está permitido en los locales, en su día preparados para ello y otros que no lo estaban y donde sí era permitido fumar y te molestaba, bastaba con no entrar; (ahora pasas por las aceras y tragas más humo que antes); el dominio público es patrimonializado por unos determinados intereses y el ciudadano peatón ha de hacer equilibrios para supervivir en él; el ruido permanece, el ayuntamiento ingresa, los chicos se divierten y ensucian lo que pueden, no sólo de papel y botellas sino de meados y vomitonas, y el propietario y vecino del barrio paga sin obtener beneficio a cambio. Todo un panorama de buenas costumbres y buena Administración pública. Todo gracias a los políticos municipales y esta sociedad que cada día más carece de principios y que no premia el esfuerzo, sino que fomenta la alienación para que nadie perciba la situación real en que se encuentra y el futuro que le espera. Y ante todo esto, ¿es verdad que hay crisis? Seguramente para algunos, otros hacen su agosto.