Pasados casi diez meses de la publicación del libro homenaje a Mariano Baena, La Administración española entre dos siglos, considero que puedo ya abordar en el blog, las cuestiones que forman parte del contenido de mi aportación al mismo; la cual se centra en La Administración general y su papel respecto de las políticas públicas.
Como mis lectores conocen en el blog trato de, a través de mi experiencia y dedicación, delimitar las características propias de la administración pública, para insistir en sus diferencias con la administración de empresas, sin despreciar por ello, ni mucho menos, la aplicación a aquélla de las técnicas y estudios propias de la segunda y su consideración. He pretendido que la transcendencia de la administración pública fuere evidente, sobre todo haciendo ver su papel respecto del Derecho y la Política, por ser éste el que permite marcar las diferencias con la administración de una empresa o con la simple tarea administra asistencial y de apoyo que se ofrece en toda organización. Además son estos aspectos los que nos muestran la dimensión social de la Administración pública, que es total, porque alcanza a todos los ciudadanos o a todo individuo que permanente o transitoriamente reside o vive en el territorio de un Estado, región, provincia o municipio y además le afecta, prácticamente, en diferentes aspectos de su vida; la cual, en su calidad y bienestar, depende, en muy buena parte, de cual sea la acción administrativa de tales organizaciones territoriales. Se transciende a la empresa privada, la cual a su vez está sujeta y depende también de dicha acción administrativa.
Por ello, resulta esencial realizar la explicación de lo que hace una Administración pública al administrar o lo que es lo mismo cómo se administra en una Administración pública. La explicación jurídica de la acción administrativa no es suficiente para comprender a la Administración pública, aunque sea y haya sido el Derecho administrativo el que, considerando las normas jurídicas concretas, nos haya descrito y conceptuado no sólo los actos administrativos sino la acción de la Administración en los distintos campos y sectores de la sociedad, bien para regularlos u ordenarlos, bien para sujetar la conducta de los ciudadanos en general o en sus particulares condiciones. Por tanto, conociendo la acción administrativa, habiendo sido, en la misma, sujeto activo como funcionario y cargo político, y pasivo como ciudadano, y habiendo ejercido de profesor, tanto en Derecho administrativo como en Ciencia de la Administración, a la hora de homenajear a mi maestro, consideré que analizar la acción administrativa pública a través de la formulación de las políticas públicas y de la intervención en ellas de los administradores generales era una buena vía de destacar las peculiaridades de la Administración pública y de describir la acción administrativa que le es más propia y singular.
También, pues, es necesario que el lector vea aquellas entradas en las se hace referencia a la Administración general y la especial, en las que se señala la diferencia entre los administradores generales y los especiales, para mejor comprensión de lo que expongo y expondré. Igualmente, hay una relación importante con el concepto de directivo público que se viene manteniendo en el blog y sus matices frente al directivo en general. No obstante, a continuación copio lo dicho al respecto en mi colaboración al libro homenaje a Mariano Baena.
Al efecto de la Administración general digo:
"Para un detalle mayor del papel de la Administración general hay que considerar la Ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la Administración del Estado, no para entrar en la concepción de la misma sobre la Administración General del Estado -idea creada en evitación del empleo de términos o calificativos tales como nacional o central, sino para seguir penetrando en el concepto de general como contrapuesto a especial y equivalente a común, que nos ofrece el análisis histórico de la función pública y de la organización de la Administración española. Desde la perspectiva de lo común, la citada Ley, en su distinción entre órganos superiores y órganos directivos se ocupa de los Servicios comunes de los Ministerios y en su artículo 20.1 nos dice que: Los órganos directivos encargados de los servicios comunes, prestan a los órganos superiores y directivos la asistencia precisa para el más eficaz cumplimiento de sus cometidos y, en particular, la eficiente utilización de los medios y recursos materiales, económicos y personales que tengan asignados.
Corresponde a los servicios comunes el asesoramiento, el apoyo técnico y, en su caso, la gestión directa en relación a las funciones de planificación, programación y presupuestación, cooperación internacional, acción exterior, organización y recursos humanos, sistemas de información y comunicación, producción normativa, asistencia jurídica, gestión financiera, gestión de medios materiales y servicios auxiliares, seguimiento, control e inspección de servicios, estadísticas para fines estatales y publicaciones.
El artículo también señala que estos servicios comunes se organizan y funcionan de acuerdo con las disposiciones y directrices adoptadas por los Ministerios con competencia en dichas funciones. Apuntando con ello al Ministerio de Hacienda o al encargado de las Administraciones públicas o al de Presidencia según los casos.
En definitiva, el artículo nos evidencia la esencia de la Administración general y nos conecta con lo expuesto por Baena respecto de la implementación de las políticas públicas y sobre todo con la función de mantenimiento y la de apoyo a la decisión y confirma también nuestras afirmaciones anteriores. Todo ello sin perjuicio de que algunas de las funciones y actividades que enumera el artículo puedan ser desempeñadas por especialistas, de modo que no todo servicio común es patrimonio de funcionarios generalistas.
No obstante, no puede dejar de evidenciarse que en la reforma de 1964 de la función pública y ya con anterioridad lo que se pretendía era circunscribir a los especialistas exclusivamente al ejercicio de su profesión y evitar la ocupación por ellos de puestos de gestión burocrática. Por ello se configura el Cuerpo General Técnico de Administración Civil sobre la posibilidad del acceso al mismo de personas con cualquier titulación superior, que sobre la base de la clasificación de puestos de trabajo, podrían desempeñar puestos que requirieran conocimientos propios de su titulación concreta, con la ventaja de tener adquiridos y demostrados, en el proceso de selección y en el ejercicio de su carrera, el resto de conocimientos propios de los generalistas. Esta configuración pretendía una clara separación entre los cuerpos generales y los especiales o facultativos, pero apuntaba ya también a la configuración de un cuerpo directivo público; pero esta es la cuestión que tratamos a continuación"
Por su parte respeto de la función directiva es esto lo que se dice:
"B) La conexión de la Administración general con la función directiva pública.
Baena cuando se refiere a las relaciones en el seno de la propia Administración en orden a las políticas públicas lo hace respecto a las que se producen entre políticos y altos funcionarios y elude equipararlos a los directivos públicos, quizá por ser este un concepto utilizado de un modo polivalente o equívoco. Sin embargo, desde 1989, ha sido objeto de mi preocupación la configuración de un concepto de directivo público, como singular y propio de la Administración pública y sin equiparación con el directivo de la empresa privada, sin perjuicio de que en las Administraciones públicas este tipo de directivo también exista. Es decir, se puede hacer referencia a los directivos de la Administración pública, pero de ellos se singulariza un tipo que, por sus funciones y conexión con las políticas públicas, sólo se produce en el seno de la Administración pública[1]. Esta concepción del directivo público ha de desconsiderar a los cargos políticos propiamente dichos o de libre nombramiento y que en las categorías de Subsecretarios o Secretarios Generales Técnicos dirigen servicios comunes, pero ha de incluir a los Subdirectores generales, ya que es el cargo reservado para funcionarios de carrera y cuyo nombramiento lo es, al menos por la configuración legal, por uno de los sistemas de mérito y capacidad, el de libre designación, y sus puestos figuran en las relaciones de puestos de trabajo y no son, por tanto, cargos políticos. Otra cosa es la crítica que pueda establecerse de esta configuración o de dicho sistema de mérito.
Desde esta configuración que considero, el directivo público supera la actividad del mero generalista o gestor administrativo y burocrático, porque ya no se encarga directamente de realizar las actividades señaladas en el artículo 20 que hemos reflejado, ni su función es, por tanto, compleja o múltiple, es la misma en todos los casos y sea cual sea el órgano que desempeñe y sea cual sea actividad de éste y la normativa que la regule, de tal forma que, frente a lo que decíamos de la administración general propiamente dicha, ya no podrían los puestos directivos en si mismos configurarse como una escala, sino que constituyen un cuerpo con las mismas funciones. Así, por ejemplo, si atendemos al artículo 19 que regula a los Subdirectores generales, la responsabilidad que se les atribuye es ya la de ejecución de los proyectos, objetivos y actividades que les sean asignados y la gestión ordinaria de las competencias de la Subdirección correspondiente. Pero este órgano es el de enlace entre la zona directiva política y la zona ejecutiva y sobre todo el de relación con los servicios comunes a los efectos de configurar el apoyo a las decisiones, valorar su idoneidad y viabilidad y prever su ejecución y eficacia. Ello obliga a conocer adecuadamente el funcionamiento de los servicios comunes y los procedimientos que en este orden se establecen para la implementación de las políticas públicas que su subdirección formula y luego ejecutará. No es suficiente, ni imprescindible, que sea un experto en la materia o actividad propia del órgano, sino que ha de serlo en la más abstracta de su conexión con el resto de la organización y con los procedimientos administrativos, más que con la ejecución directa de una política pública. De este modo, desde mi punto de vista, el directivo público, propiamente dicho, precisa de una condensación y abstracción de estos conocimientos técnicos y prácticos, que configuran, finalmente, una técnica específica que constituye la función directiva propiamente dicha y que conecta con la Ciencia de la Administración , por un lado, en cuanto ha de conocerla y aplicar sus principios y, por otro, en cuanto al aplicar dichos principios, mediante el ejercicio de la actividad técnica y a través de la experiencia, se llegan a configurar conocimientos que se constituyen como fuente para los contenidos de dicha Ciencia.
Supera, pues, la mera Administración general, en cuanto no utiliza sus técnicas y conocimientos en un servicio común, meramente administrativo o de servicio a toda la organización correspondiente, sino que lo hace en orden de ejecución de carácter político –administrativo y referido sólo al órgano correspondiente al que sirve el alto funcionario o directivo, con la doble vertiente de asistencia al político superior y de ejecución y eficacia de cada política pública que tiene encomendada, pero precisa del conocimiento adecuado y técnico y experiencia de los generalistas para conectar con los servicios comunes, al efecto de configurar, con conocimiento de causa y sin que se le pueda engañar, la previsión de los recursos necesarios y su asignación futura, contribuyendo directamente con ello a la función de apoyo y estudio de la decisión y a la determinación de su viabilidad y, con todo ello, a la formalización e implementación final. En resumen, el directivo público tiene una importante función en la conexión y buen entendimiento con el área de mantenimiento.
Todo esto se produce de un modo u otro en el seno de la Administración pública, pero su real eficacia depende de la cultura política del momento y del diseño de la estructura de los puestos de trabajo y del sistema de nombramientos, ya que si estos cultura, diseño y nombramientos no apuestan por el mérito y la capacidad y por el conocimiento, sino que se apoyan, por ejemplo, en la mera confianza política y en otros factores espurios, no se cumplirán las condiciones que conducen a la existencia de la técnica que hemos descrito y a la del directivo público profesional. Por tanto, al atender a las cuestiones expuestas, hay que concluir que no sólo se refieren al cómo se administra sino que entra a formar parte de las reglas de cómo se debe administrar, ya que vemos que existe en esta configuración, además, una base legal directa para ella, al menos en la denominada Administración General del Estado.
Lo dicho en este punto nos lleva a considerar cuál es la intervención administrativa, en especial de la Administración general, respecto de las políticas públicas, que es la finalidad de los siguientes puntos."
Bien, he reiterado, pues, ideas ya expuestas en el blog pero necesarias para la total comprensión de las siguientes entradas que dedicaré al tema y de las concepciones que manejo y su diferencia respecto de otras al uso.
[1] El interesado en conocer mi evolución en este concepto puede ver mis trabajos La selección de personal en la Administración Pública. Editado por el Instituto Valenciano de Administración Pública. Conselleria de Administración Pública. Colección Treballs núm 1. Valencia, 1989, en especial el punto 3 de su Capítulo tercero. Pero también, aun cuando falto de adaptar a las modificaciones producidas por el Estatuto Básico del Empleado Público, el tema 9 de mis apuntes de empleo y función pública en www.morey-abogados.com
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