El riesgo más importante de las instituciones políticas es afrontar la dicotomía de los responsables públicos –originada por el contraste entre lo que hacen por mejorar la organización y la mala validación institucional que reciben de los ciudadanos- insistiendo en la mejora de de la eficacia de lo que hacen y no cambiando los referentes de actuación. Los planes de reforma, modernización y de calidad de los Gobiernos y sus Administraciones Públicas se centran en el nivel de eficacia, pero no modifican el marco institucional, ni los referentes de actuación.
El logro de la eficacia es una condición necesaria pero no suficiente para lograr la validación institucional de las instituciones públicas por parte de los ciudadanos. La condición suficiente es gestionar el marco emocional en el que encontramos la exigencia de responsabilidad, la transparencia, la rendición de cuentas, el control de la efectividad y el sentirse el ciudadano la referencia de los gobernantes. Este último punto es esencial, ya que ahora siente que su actuación se dirige a satisfacer su carrera e intereses y los de los grupos que comparten el poder.
Debido a la existencia del ángulo muerto de visión de los responsables públicos, éstos no pueden dejar de practicar las soluciones que creen que son más correctas para lograr la eficacia de los Gobiernos y sus Administraciones, a pesar de que esto profundiza en los riesgos institucionales y puede llevar a una quiebra sistémica y a causar importantes efectos en la sociedad. Además, esas soluciones son las que practican todos los Gobiernos. Así, los procesos de reforma que habitualmente se emprenden se caracterizan por no afectar al statu quo de los grupos de interés internos y externos y por reforzar los tradicionales procesos de actuación y las tendencias de las organizaciones burocráticas.
Las propuestas de reforma para afrontar el fuerte endeudamiento y déficits públicos se han centrado en el recorte retributivo a algunos empleados públicos, en la supresión de algunos organismos menores y en limitados reajustes del gasto público que no han afectado a las prioridades ni a la estructura del mismo. Tampoco las reformas afectan a la revisión de los grupos que forman parte del poder, a la manera que éste se ejerce ni, por ejemplo, incluyen medidas de transparencia y de fortalecimiento de la rendición de cuentas de los gobernantes. Esto sucede porque se considera que las bases sobre las que se fundamenta el ejercicio del poder político en la sociedad son correctas y que solo necesitan una serie de ajustes de eficacia. No se está considerando que la crisis actual no es de eficacia sino del modelo productivo, social y político-institucional.
Nos encontramos, por tanto, con unos responsables públicos que no perciben el riesgo en el que se encuentran las instituciones o, en algunos casos, que no están dispuestos a asumir el coste que su reducción trae consigo; y que tratan de minimizar el riesgo específico de las organizaciones públicas mediante la implementación de medidas comúnmente aceptadas. En el caso de que un responsable público pueda percibir que existe otro nivel de intervención en el que es valiosos actuar, poco podrá hacer porque será consciente que para ello es necesario modificar el marco institucional, social y económico, lo que cree que escapa de su alcance, al entender que se precisan reformas institucionales y no un cambio de referentes de actuación y de relación con los ciudadanos.
El riesgo de crisis, y la profundización en la misma cuando se está en ella, se alimenta incesantemente con la tendencia incrementalista de las Administraciones públicas. Esta tendencia es propia de organizaciones burocráticas como las españolas. Se fundamenta en que el bienestar de las sociedades se basa en un mayor gasto presupuestario público y en que existe una correlación positiva entre un mayor gasto y la mejora de los servicios públicos. A ello hay que añadir que los gobernantes toman como referencia de su poder en la organización el volumen de presupuesto que controlan o gestionan. Estos referentes son inviables en situaciones de crisis económica o de un endeudamiento que sobrepase el nivel admisible por los organismos de control financiero, que en nuestro caso son europeos e internacionales.
En situaciones de crisis, los gobernantes están “condenados” a buscar soluciones en el marco referencial en el que actúan. Si cuando las cosas parecen ir bien se incrementa el presupuesto, cuando van mal se reduce, pero tanto en un caso como en el otro no se alteran las prioridades de las organizaciones públicas ni de los grupos beneficiarios. De esta manera, los incrementos suelen ser lineales y las reducciones también.
Este marco referencial de actuación en el ámbito público no propicia un sistema de evaluación que genere cambio en las organizaciones públicas ni en sus dirigentes, por lo que se produce por una crisis que surge cuando el fracaso en la adaptación a los cambios del entorno llega a un punto inaceptable. Este es el momento que se pasa de la zona o umbral de riesgo a la quiebra o crisis. Las limitaciones propias del umbral de riesgo y del ángulo muerto de visión de los gobernantes impiden un cambio gradual y armonioso.
La superación interna de una situación de riesgo o incluso de crisis es desgraciadamente escasa, al menos en las instituciones en las que domina la cultura burocrática. Esto lleva a que los procesos de cambio y aprendizaje deben provenir incitados o exigidos desde el exterior. La crisis presupuestaria o financiera suele ser el detonante que hace que intervengan las autoridades de control externas a la institución En la crisis actual estamos viendo como en Europa las autoridades comunitarias y el FMI toman el control de la economía de los países que superan los umbrales de riesgo que pueden poner en peligro a todo el sistema de la UE y cómo intervienen fuertemente el sector público y financiero de los países intervenidos. En esos momentos los referentes de actuación de los Gobiernos basados en la búsqueda de la eficacia pasan a ser desplazados por el control del endeudamiento y déficit del sector público. También se constata cómo los actores que habitualmente intervienen en la conformación de los sistemas político y económico son desplazados por otros actores e instituciones que, sin ser ajenos al Estado, no intervenían de una manera abierta en los procesos institucionales internos. Así vemos cómo los sindicatos y partidos en momentos de fractura dejan paso a los organismos financieros internacionales y a las agencias de calificación y cómo los Gobiernos deben aceptar prioridades púbicas fijadas externamente.
El fenómeno anterior implica una deslocalización hacia otros grupos de interés y hacia otros decisores. De esta manera, la crisis generada por adentrarse la institución en un umbral o zona de riesgo sistémico por cumplir referentes de actuación como el mantenimiento del statu quo de los actores implicados, el incrementalismo y la irresponsabilidad organizada se convierte en quiebra sistémica o fractura cuando se vulneran determinados referentes exteriores. Éstos estaban fijados por instituciones que no eran percibidos como integrantes del sistema político, pero que en esa situación crítica adoptan las decisiones tácticas y estratégicas que pueden alterar profundamente la estabilidad del sistema político de que se trate.
Tras la fractura ocasionada por la crisis se debe producir una fase de reorganización que elimine la inflexibilidad interna de los sistemas político, económico y social, que modifique los referentes de actuación y que evite graves quiebras sociales. Esos nuevos referentes deben basarse en la satisfacción de las necesidades y expectativas de los ciudadanos.
Con este post termino el adelanto de mi capítulo "¿Son los políticos responsables de la crisis actual?" que próximamente se publicará en el libro coordinado por Rosario Peña Crisis. ¿Saldremos de ésta? en la Editorial Servidoc.
El logro de la eficacia es una condición necesaria pero no suficiente para lograr la validación institucional de las instituciones públicas por parte de los ciudadanos. La condición suficiente es gestionar el marco emocional en el que encontramos la exigencia de responsabilidad, la transparencia, la rendición de cuentas, el control de la efectividad y el sentirse el ciudadano la referencia de los gobernantes. Este último punto es esencial, ya que ahora siente que su actuación se dirige a satisfacer su carrera e intereses y los de los grupos que comparten el poder.
Debido a la existencia del ángulo muerto de visión de los responsables públicos, éstos no pueden dejar de practicar las soluciones que creen que son más correctas para lograr la eficacia de los Gobiernos y sus Administraciones, a pesar de que esto profundiza en los riesgos institucionales y puede llevar a una quiebra sistémica y a causar importantes efectos en la sociedad. Además, esas soluciones son las que practican todos los Gobiernos. Así, los procesos de reforma que habitualmente se emprenden se caracterizan por no afectar al statu quo de los grupos de interés internos y externos y por reforzar los tradicionales procesos de actuación y las tendencias de las organizaciones burocráticas.
Las propuestas de reforma para afrontar el fuerte endeudamiento y déficits públicos se han centrado en el recorte retributivo a algunos empleados públicos, en la supresión de algunos organismos menores y en limitados reajustes del gasto público que no han afectado a las prioridades ni a la estructura del mismo. Tampoco las reformas afectan a la revisión de los grupos que forman parte del poder, a la manera que éste se ejerce ni, por ejemplo, incluyen medidas de transparencia y de fortalecimiento de la rendición de cuentas de los gobernantes. Esto sucede porque se considera que las bases sobre las que se fundamenta el ejercicio del poder político en la sociedad son correctas y que solo necesitan una serie de ajustes de eficacia. No se está considerando que la crisis actual no es de eficacia sino del modelo productivo, social y político-institucional.
Nos encontramos, por tanto, con unos responsables públicos que no perciben el riesgo en el que se encuentran las instituciones o, en algunos casos, que no están dispuestos a asumir el coste que su reducción trae consigo; y que tratan de minimizar el riesgo específico de las organizaciones públicas mediante la implementación de medidas comúnmente aceptadas. En el caso de que un responsable público pueda percibir que existe otro nivel de intervención en el que es valiosos actuar, poco podrá hacer porque será consciente que para ello es necesario modificar el marco institucional, social y económico, lo que cree que escapa de su alcance, al entender que se precisan reformas institucionales y no un cambio de referentes de actuación y de relación con los ciudadanos.
El riesgo de crisis, y la profundización en la misma cuando se está en ella, se alimenta incesantemente con la tendencia incrementalista de las Administraciones públicas. Esta tendencia es propia de organizaciones burocráticas como las españolas. Se fundamenta en que el bienestar de las sociedades se basa en un mayor gasto presupuestario público y en que existe una correlación positiva entre un mayor gasto y la mejora de los servicios públicos. A ello hay que añadir que los gobernantes toman como referencia de su poder en la organización el volumen de presupuesto que controlan o gestionan. Estos referentes son inviables en situaciones de crisis económica o de un endeudamiento que sobrepase el nivel admisible por los organismos de control financiero, que en nuestro caso son europeos e internacionales.
En situaciones de crisis, los gobernantes están “condenados” a buscar soluciones en el marco referencial en el que actúan. Si cuando las cosas parecen ir bien se incrementa el presupuesto, cuando van mal se reduce, pero tanto en un caso como en el otro no se alteran las prioridades de las organizaciones públicas ni de los grupos beneficiarios. De esta manera, los incrementos suelen ser lineales y las reducciones también.
Este marco referencial de actuación en el ámbito público no propicia un sistema de evaluación que genere cambio en las organizaciones públicas ni en sus dirigentes, por lo que se produce por una crisis que surge cuando el fracaso en la adaptación a los cambios del entorno llega a un punto inaceptable. Este es el momento que se pasa de la zona o umbral de riesgo a la quiebra o crisis. Las limitaciones propias del umbral de riesgo y del ángulo muerto de visión de los gobernantes impiden un cambio gradual y armonioso.
La superación interna de una situación de riesgo o incluso de crisis es desgraciadamente escasa, al menos en las instituciones en las que domina la cultura burocrática. Esto lleva a que los procesos de cambio y aprendizaje deben provenir incitados o exigidos desde el exterior. La crisis presupuestaria o financiera suele ser el detonante que hace que intervengan las autoridades de control externas a la institución En la crisis actual estamos viendo como en Europa las autoridades comunitarias y el FMI toman el control de la economía de los países que superan los umbrales de riesgo que pueden poner en peligro a todo el sistema de la UE y cómo intervienen fuertemente el sector público y financiero de los países intervenidos. En esos momentos los referentes de actuación de los Gobiernos basados en la búsqueda de la eficacia pasan a ser desplazados por el control del endeudamiento y déficit del sector público. También se constata cómo los actores que habitualmente intervienen en la conformación de los sistemas político y económico son desplazados por otros actores e instituciones que, sin ser ajenos al Estado, no intervenían de una manera abierta en los procesos institucionales internos. Así vemos cómo los sindicatos y partidos en momentos de fractura dejan paso a los organismos financieros internacionales y a las agencias de calificación y cómo los Gobiernos deben aceptar prioridades púbicas fijadas externamente.
El fenómeno anterior implica una deslocalización hacia otros grupos de interés y hacia otros decisores. De esta manera, la crisis generada por adentrarse la institución en un umbral o zona de riesgo sistémico por cumplir referentes de actuación como el mantenimiento del statu quo de los actores implicados, el incrementalismo y la irresponsabilidad organizada se convierte en quiebra sistémica o fractura cuando se vulneran determinados referentes exteriores. Éstos estaban fijados por instituciones que no eran percibidos como integrantes del sistema político, pero que en esa situación crítica adoptan las decisiones tácticas y estratégicas que pueden alterar profundamente la estabilidad del sistema político de que se trate.
Tras la fractura ocasionada por la crisis se debe producir una fase de reorganización que elimine la inflexibilidad interna de los sistemas político, económico y social, que modifique los referentes de actuación y que evite graves quiebras sociales. Esos nuevos referentes deben basarse en la satisfacción de las necesidades y expectativas de los ciudadanos.
Con este post termino el adelanto de mi capítulo "¿Son los políticos responsables de la crisis actual?" que próximamente se publicará en el libro coordinado por Rosario Peña Crisis. ¿Saldremos de ésta? en la Editorial Servidoc.
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