LAS INCOMPATIBILIDADES TEMA ESTRELLA

Atendiendo a las estadísticas del blog la entrada más visitada es la relativa al tema de incompatibilidades, en la que, de otro lado, más comentarios o intervenciones y aportaciones se han realizado. Bien es cierto que buena parte han sido consultas, respecto de lo cual, si bien no cierro la posibilidad de responder, advierto que sólo sería en el caso de no requerir estudio o análisis, pues el blog pretende, más que otra cosa, emitir opiniones y los comentarios pueden completar lo dicho, añadir algo no considerado y aportar también opinión. Sea como sea, es indudable que las incompatibilidades es una cuestión que preocupa a los funcionarios y que, además, lo legislado plantea un buen número de dudas. El hecho ha provocado en mí, pues, más interés y creo que sería interesante que se produjera un estudio histórico de la normativa sobre incompatibilidades desde el siglo XIX hasta ahora y también, por qué no, sobre  la realidad de su aplicación o el menor o mayor rigor de la misma.

Desde mis recuerdos, que pueden traicionarme, en la primera etapa de mis servicios como funcionario, la incompatibilidad se plantea como una cuestión de dedicación del funcionario a su función y también, claro está, en que ésta no se vea perjudicada o incumplida; por lo que también existe la referencia a la necesaria neutralidad e imparcialidad del funcionario. Reformada la cuestión de las retribuciones se pasa de hacer hincapié en el cumplimiento del horario laboral a pensar en determinar los puestos que por sus características y nivel han de ser objeto de dedicación exclusiva, la cual comportaría la imposibilidad de realizar cualquier otra actividad. Se plantea así una distinción entre dedicación plena y exclusiva. Problema que acaba remitiéndose a la clasificación de puestos de trabajo y que se traduce en la actual incompatibilidad general respecto del personal que desempeñe puestos que comporten la percepción de complementos específicos o concepto equiparable…. Cuestión esta del complemento específico que es la que determina mi comentario en el blog de que la figura nace sólo para ser aplicada en algunos puestos, realmente en aquellos que su naturaleza o nivel exigiere de dedicación exclusiva, pero que se ve desbordada o desnaturalizada al extenderse prácticamente a todos los puestos de trabajo, convirtiendo en incompatibles a todos los funcionarios. Con ello parece que el sistema se acomoda a la opinión popular de que bastante privilegio es ya el ser funcionario como para que, además, pueda compatibilizar su función con otras actividades retribuidas. Es en este punto en el que se presenta otro de preocupación y de dudas en el tema y es el de la compatibilidad con la función docente, en la que el artículo 16. 3 de la Ley 53/1984 introduce una excepción a la regla general antes citada al establecer que  se exceptúan de la prohibición enunciada  en el apartado 1 las autorizaciones de compatibilidad para ejercer como Profesor universitario asociado en los términos del apartado 1 del artículo 4, así como para realizar las actividades de investigación o asesoramiento a que se refiere el artículo 6 de esta Ley, salvo para el personal docente universitario a tiempo completo. Siendo precisamente la figura del profesor asociado y la existencia de universidades privadas una de las razones de mi comentario o post sobre el tema y una de las cuestiones que ha planteado alguna controversia. De otro lado, otro recuerdo se correspondía con la idea de que la enseñanza era siempre una actividad compatible, naturalmente en tanto no perjudicara la dedicación normal al puesto de trabajo. No obstante, hay que tener en cuenta que la enseñanza universitaria privada no existía o no lo era en el grado actual, por lo que la compatibilidad en el sector público lo era realmente respecto de distintos cuerpos docentes o puestos en un mismo cuerpo, de carrera o interinos. Respecto de la enseñanza privada el problema era diferente y en niveles no universitarios. Finalmente, otro recuerdo, es el de la compatibilidad con el ejercicio de la actividad para la que habilitaba el título exigido para el ingreso en la Administración pública, con los límites de que no se tratara de asuntos que fueran objeto de trámite en el puesto de trabajo u órgano administrativo correspondiente. De ahí la compatibilidad con la abogacía y la medicina privada principalmente. La actual regulación, pues, ha limitado mucho todo esto.

Para no quedarme sólo en mis recuerdos he investigado un poco sobre los antecedentes históricos y dos artículos en la RAP de Serrano Guirado ofrecen el panorama histórico y la situación anterior a la Ley de funcionarios de 1964. Uno, en la RAP 15 de 1954, titulado La Ley de 15 de julio de 1954 sobre situaciones de los funcionarios de la Administración Civil del Estado y otro en Enero- Abril de 1956, RAP 19, titulado Las incompatibilidades de autoridades y funcionarios, que tratan pues de las normas que se ocupan de las incompatibilidades, la citada  ley de 1954 y el Decreto- Ley de 13 de mayo de 195 se mantiene la compatibilidad con la actividad docente. Un tercer artículo de Sabino Álvarez Gendin, El problema de las incompatibilidades de los funcionarios públicos en la Rap 39 de Septiembre- Diciembre de 1962, se ocupa del tema.

En esencia de estos artículos se señala la necesidad de distinguir o diferenciar a los funcionarios  según el trabajo o servicio que tengan asignado: labores mecánicas, manuales, de estudio, asesoramiento, dictamen, prestaciones al público, etc. También aparece como regla general la incompatibilidad entre dos o más destinos y sueldos en la administración estatal, con excepción de los docentes. Sin embargo, en concreto, la Ley de situaciones de 1954 permite la compatibilidad de cargos públicos o la de servicio activo en dos o más Cuerpos cuando se admita o declare  por Ley y bajo determinadas condiciones. En el Decreto Ley de 13 de mayo de 1955 sigue distinguiendo entre un régimen común a todos los funcionarios y uno particular de los que forman parte de un determinado Cuerpo o carrera, con lo que en el régimen de incompatibilidades hay que tener en cuenta los llamados “reglamentos de cuerpo”, pero también el régimen propio de los funcionarios de la Administración Local. Respecto de la compatibilidad con actividad profesional privada, se admite previo expediente en el que se determine que no perjudica al servicio, no siendo necesario dicho expediente cuando la compatibilidad esté establecida por ley, reglamento u otra disposición legal o cuando se trate de ejercer la profesión propia del título expedido por Facultad o Escuela especial que se hubiere exigido al funcionario para el desempeño del cargo. No obstante, hay que tener en cuenta que el Decreto Ley establece también que es incompatible el ejercicio de actividades profesionales o privadas, bajo la dependencia o al servicio de otras entidades o particulares, en los asuntos en que esté interviniendo por razón del cargo, ni en los que estén en tramitación o pendientes de resolución de la Oficina local, Centro directivo o Ministerio donde el funcionario estuviere destinado, adscrito, agregado, o del que dependa. En consonancia con lo anterior es incompatible: El ejercicio de funciones profesionales al servicio de entidades o particulares, en las reclamaciones que se promuevan contra los actos administrativos de gestión ante los Organismos y Tribunales administrativos dependientes de cualquier Ministerio. También hay que tener en cuenta la existencia del deber de residencia que no podía verse afectado y que condicionaba las compatibilidades, cuestión hoy la de este deber totalmente diluida.

La Ley de funcionarios Civiles del Estado de 1964, sobre la Base VIII de su Ley de Bases, que determinaba que la regulación de las incompatibilidades se hiciera de acuerdo con los principios establecidos en ella y con lo dispuesto en el Decreto-ley de 13 de mayo de 1955, dedicó el capítulo VII de su Título III a los deberes e incompatibilidades y a éstas sus artículos 82 a 86, ambos inclusive. Por lo tanto persisten los principios del Decreto-ley citado, si bien no se hace mención a la enseñanza sí que la compatibilidad con otras actividades  o profesiones se somete a la instrucción del oportuno expediente de declaración de compatibilidad para determinar la inexistencia de perjuicio al servicio con las excepciones ya señaladas de compatibilidad declarada por ley, reglamento, etc. Y el ejercicio de la profesión propia del título exigido para el desempeño.

Estas eran, pues las reglas generales de las incompatibilidades hasta la Ley 53/1984, quizá menos exigentes pero más claras, aunque sujetas al expediente previo y sus excepciones. Hay que hacer mención también a la incidencia de la legislación de contratos administrativos y a la prohibición para contratar que en sus últimas leyes de contratos (1965; 2000 y 2007) viene sosteniendo respecto de las personas incursas en los supuestos, hoy, de la Ley 5/2006 de regulación de los conflictos de intereses de miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado, de la Ley 53/1984 de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas o de la Ley Orgánica 5/1985 del Régimen Electoral General, extendiéndola a los cónyuges, personas vinculadas con análoga relación de convivencia afectiva y descendientes de las personas a que se refieren los párrafos anteriores, siempre que, respecto de los últimos, dichas personas ostenten su representación legal. La prohibición alcanza a las personas jurídicas en cuyo capital participen dichos personal y cargos, en los términos y cuantías fijadas por las leyes respectivas. Habiendo planteado la expresión “análoga relación de convivencia afectiva” dudas respecto de si se refería a la conyugal sólo o se extendía a otros parientes, en especial si alcanzaba a los hermanos. La Junta Consultiva de Contratación, que yo conozca, en informes 37/98 y 53/05 no considera comprendidos a los hermanos en dicha prohibición. Tema éste que resulta de actualidad ante las actuales noticias que afectan a la Junta de Andalucía, pero que no afecta, sin embargo, al deber de abstención que se señala respecto de los expedientes de adjudicación conforme a la legislación.

En definitiva, la actual regulación de las incompatibilidades parece más compleja que la anterior, vigente en sus aspectos principales más de un siglo, y se puede decir que la Ley decide en casos que antes quedaban sujetos a expedientes previos y examen del perjuicio o no al servicio y, además, en el caso de la enseñanza, sobre todo dadas algunas interpretaciones, resulta más severa y regresiva. Particularmente pienso, en virtud de mi experiencia personal, que mi labor docente no perjudicó a mi función y servicio, sino que en todo caso la hizo más eficaz, pues el estudio al que la enseñanza me forzó enriqueció mi conocimiento y multiplicó mi eficacia y, viceversa, mi trabajo matizó y enriqueció mi docencia. Por ello, además, considero que mi actividad docente permitió el desarrollo de mi personalidad, lo que es un derecho fundamental recogido en el artículo 1º de la Constitución. De otro lado, el principio de igualdad y la racionalidad más elemental, rechaza, en mi opinión, que la compatibilidad exista sólo para profesor asociado en universidad pública y no quepa a nivel de universidades privadas, sin analizar más esta cuestión, pues bastante me he extendido.