En el proceso de explicar los problemas que la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público plantea respecto de la evaluación del desempeño, he partido del análisis del contenido de su artículo 20, del cual se ha comentado su punto 1, según el cual se calificaba a la evaluación como un procedimiento. El punto 2 del artículo nos dice que los sistemas de valuación del desempeño se adecuarán, en todo caso, a criterios de transparencia, objetividad, imparcialidad y no discriminación y se aplicarán, sin menoscabo de los derechos de los empleados públicos.
Entiendo que este precepto en realidad establece verdaderos principios y no simples criterios y que más que referirse al sistema de evaluación propiamente dicho se refiere al procedimiento y que dichos principios hacen que este procedimiento sea un verdadero procedimiento administrativo de los regulados por la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Son principios propios de un procedimiento jurídico y de garantía, que conllevan la necesidad de que la decisión se realice en el seno de un procedimiento escrito y con motivación expresa, de modo que el principio de transparencia sea efectivo, así como la objetividad y la imparcialidad. Este último principio implica, además, que la persona o el titular del órgano que ha de tomar la decisión evaluadora no se halle en situación de dependencia o tenga interés en el asunto, por lo que al procedimiento le es de aplicación lo previsto en los artículos 28 y 29 de la ley antes mencionada respecto de la abstención y recusación. Plantease así, por ejemplo, el primer problema que puede representar que en el sistema de evaluación se establezca que intervenga el jefe o superior jerárquico del evaluado, ya que puede darse con frecuencia la alegación de que existe una amistad íntima o enemistad manifiesta entre jefe y subordinado a evaluar. Esto empieza a no parecerse a lo que ocurre en una empresa privada. Téngase en cuenta, además, que la evaluación al afectar a la carrera y a la provisión de puestos de trabajo, no sólo surte efectos respecto del evaluado, sino también afecta a terceros que pueden entender que la evaluación producida no es, por ejemplo, objetiva y que afecta a su carrera o a la provisión futura de un puesto.
En cuanto a la objetividad, en los procedimientos verdaderamente jurídicos, esta se produce o manifiesta mediante la remisión a unos hechos probados o producidos y a un precepto o norma que los contempla y les asigna un efecto jurídico, se traduce, pues, en una exposición de hechos y de fundamentos de derecho que justifican, motivan y objetivan la decisión, que puede ser controvertida. La audiencia al interesado antes de resolver permite considerar sus argumentos ante la decisión proyectada y ser todavía más objetivo al tener en cuenta sus alegaciones. De nuevo, destaca un aspecto jurídico y no meramente técnico.
Llegados a este punto no hay más remedio que conectar con el punto 5 del artículo, ya que en él se establece que la evaluación del desempeño o sus efectos, que en otro momento analizaremos, requieren de la previa aprobación, en cada caso, de sistemas objetivos. Estimo que aquí se plantea un problema para cada Administración pública ya que hay que determinar qué es ese “en cada caso” y decidir si se establece un sistema general o unos principios básicos comunes a todos los sistemas o se estudia la organización de modo que se dilucide qué unidades pueden establecer sistemas propios. Si se acude al primer criterio lo normal es acabar en una norma y reglamento y unos baremos generales; sistema que normalmente conforma a todos los sujetos implicados (políticos, sindicatos, funcionarios o empleados y evaluadores), aun cuando pueda no ser racional, pues la motivación es una remisión a la norma o baremo y el problema se reduce a las reclamaciones que el interesado o afectado negativamente pueda hacer. Cuestión que, finalmente, se remitirá a los tribunales de justicia, los cuales en un noventa por cien de los casos considerarán la cuestión propia de la discrecionalidad técnica de la Administración y denegarán el derecho del interesado como cuestión no propiamente jurídica.
Se produce un proceso por el que, primero, lo que en cualquier empresa es una cuestión preferentemente técnica, en el empleo público se juridifica. Segundo lo que se convierte en derecho puede no ser racional, pero se consagra como necesario y norma a cumplir y, finalmente, cuando amparado en esta juridificación el interesado reclama y acaba acudiendo a los tribunales, éstos le dicen que se trata de una cuestión técnica y no jurídica. Particularmente no entiendo estos disparates. Pero es posible que esto se produzca. La conclusión es que no ha habido reflexión previa, ni expertos en gestión pública o verdaderos directivos públicos han valorado la política pública que significa esta decisión legal respecto de la evaluación del desempeño.
Si se sigue el segundo criterio pueden llegar a existir tantos sistemas de evaluación como entes públicos u organismos. Las consecuencias de ello las analizaremos en otro momento.
No quiero extenderme, pero queda por atender al otro principio que el artículo establece, según el cual los sistemas de evaluación se aplicarán sin menoscabo de los derechos de los empleados públicos En principio, estos derechos se establecen en el Título III del Estatuto y como tal derecho, incluso, se configura la evaluación del desempeño al afectar a la carrera profesional y a los derechos retributivos. La repercusión de este precepto puede ser mayor de lo que a primera vista parezca, pero no voy a entrar en la casuística, sino que, en relación directa con la evaluación, me limito a señalar que el artículo 14 en el apartado c) establece, indirectamente el derecho a sistemas objetivos y transparentes de evaluación y en el e) el derecho a participar en la consecución de los objetivos atribuidos a la unidad en la que el empleado esté destinado y a ser informado por sus superiores de las tareas a desarrollar y el apartado g) establece el derecho a la formación continua y a la actualización permanente de sus conocimientos y capacidades profesionales y preferentemente en horario laboral. Todos estos derechos tienen relación con la evaluación, pues los objetivos han de estar previamente establecidos, el jefe ha de haber dirigido la acción correspondiente e informado y la formación aparece como obligación de la Administración pública.
Es imposible, aquí, apuntar todos los problemas de gestión que ello supone, pero para mí, en resumen, el sistema legal establecido implica una clara juridificación de la cuestión y un importante problema de gestión y de necesidad de una Administración profesional, hoy inexistente por politizada y por el número amplio de puestos de libre designación. Y esto se aprecia sin que hayamos entrado a considerar los efectos que ha de tener la evaluación del desempeño, que veremos otro día.
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