LOS FUNDAMENTOS DE ACTUACIÓN DEL EBEP I

El artículo 1.3 del Estatuto Básico del Empleado Público recoge lo que denomina fundamentos de actuación, hay que entender que de los empleados públicos o de la función pública. No voy a enumerarlos todos, sino simplemente a realizar un comentario general, pues creo que se puede establecer una conexión con el post que el pasado mes de noviembre dediqué a reflexionar sobre la distinción entre principios y reglas y, también, realizaré algún comentario sobre los efectos de algunos de los principios que recoge este artículo y que, a su vez, informan a las leyes de desarrollo que dicten las Comunidades Autónomas. En concreto la Ley de Ordenación y Gestión de la función Pública Valenciana los refleja, con sus matices, en su artículo 2, calificándolos de principios informadores. Y me interesa destacar tanto la condición de fundamento como de principio informador, como el carácter de actuación que encierran las expresiones legales reflejadas. Sobre todo porque vengo manteniendo una postura crítica respecto del acento puesto, al regular nuestra función pública, en lo estatutario y relacional, para apuntar reiteradamente que la regulación de la función pública es una cuestión de organización del poder público y de estructura y organización de nuestras Administraciones Públicas.

El carácter de fundamentos y principios que se atribuye a los enumerados en los articulos citados en las referidas leyes les otorga una importancia enorme. No debe considerarse que es una enumeración formal, dirigida a cubrir un expediente para mostrar que los principios básicos de la organización pública y de sus finalidades se tienen en cuenta, sino que su eficacia requiere precisamente de toda una organización y procedimientos destinados a ello. Por tal razón cualquiera de los principios enumerados en el EBEP y en las leyes de función pública como fundamentos de actuación, se convierten en pauta para determinar si dicha actuación ha sido conforme con ellos u opuesta a los mismos. No informan, pues, sólo la actuación administrativa, sino que se constituyen en derecho de  la organización y, en consecuencia, en fuente para la jurisprudencia o decisiones judiciales.

Analicemos, por ejemplo, el primer principio enumerado por el EBEP, el de Servicio a los ciudadanos y a los intereses generales y el tercero: Sometimiento pleno a la ley y el Derecho, sin entrar en los antecedentes históricos que los promueven, teniendo en cuenta que se dirigen a los funcionarios públicos o a todos los empleados públicos y considerando su relación con el principio de Jerarquía en la atribución, ordenación y desempeño de las funciones y tareas que se recoge en décimo lugar. De los dos primeros principios hay que convenir que el servicio que de ellos resulta no se refiere a un servicio a persona concreta, sino a todos los ciudadanos, en conjunto o individualmente, conforme a una idea general y abstracta que es el interés general y que este interés o estos intereses generales se definen en las leyes o normas, por lo que resulta de consideración inmediata el segundo principio, de modo que son la ley y el Derecho los elementos definidores de los intereses generales y su aplicación ha de conducir a su efectividad. En, definitiva, la función pública se convierte así en el elemento que aplica el Derecho o lo desarrolla o lo interpreta en general o en lo particular a efectos de que se configuren las decisiones y resoluciones procedentes conforme a aquél.

En consecuencia, la organización y los procedimientos han de establecer las bases para que este servicio concreto y objetivo según otro principio no considerado ahora, sea una realidad. No cabe el servicio de confianza a una persona concreta o la obediencia ciega a la orden del cargo político o del superior jerarquico, sino la utilización de la acción o función concreta que al funcionario otorgue la normativa y el procedimiento según su competencia y de forma motivada y manifiesta o susceptible de ser conocida.

Como es frecuente que lo antedicho se matice por algunos conforme al llamado deber de obediencia del funcionario a las órdenes de sus superiores, he enlazado los dos primeros principios o fundamentos enumerados con el décimo, el de la jerarquía. La organización funcionarial y burocrática obedece al principio de jerarquía y resulta, para mí, que el EBEP lo circunscribe muy adecuadamente, pues lo considera respecto de la atribución, ordenación y desempeño de las funciones y tareas. Es decir, el superior ante la actuación de un inferior, si no la considera adecuada o ajustada a derecho o contraria a su opiníón técnica, no ha de solucioner el problema con la orden tajante de que el subordinado cambie su acto por aquel que considera mejor o adecuado, ha de ejercer las funciones que el procedimiento administrativo le otorga. Sin perjuicio de que cabe que convenza al subordinado de lo inadecuado de su acción o proposición y éste la cambie, el superior puede, al resolver o al informar, motivar la desconsideración del acto del inferior y la adecuación en derecho y a los intereses generales de la decisión que en definitiva se propone o adopta. Puede utilizar la avocación o la revocación, etc. No es necesaria una imposición y si la propuesta, informe o acto del inferior es disparatada y muestra de una marcada ignorancia puede informar de ello a efectos de la evaluación del desempeño. Si, en cambio, opta por ordenar que el subordinado cambie su actuación, ha de hacerlo por escrito como ha de ser norma en todo procedimiento que tenga consecuencias jurídicas o afecte a intereses de terceros o generales.

Con mayor o menor juridificación en los procedimientos, tanto sea en resoluciones administrativas, como en decisiones organizativas o políticas, en las que resultan afectados los repetidos intereses generales, la motivación y su manifestación escrita es necesaria y ello resulta ser una obligación jurídica; es decir Derecho.  Pero también, se nos manifiesta que la posición jerárquica ha de construirse de modo que el superior tenga más formación, preparación y experiencia que el subordinado. Quedan otros principios o fundamentos por considerar que abundarán en lo dicho hoy. Pero en resumen, una vez más, se nos manifiesta la importancia de lo jurídico, o del Derecho, en la Administración Pública.