Varias décadas de reformas en las Administraciones públicas en España y en los países de nuestro entorno han arrojado una serie de enseñanzas en diversos aspectos de la gestión pública. Durante este tiempo se ha incrementado inmensamente el campo de interés de lo público; ha cambiado el papel del Estado en la sociedad, en la economía y en la esfera internacional; la Administración pública se ha extendido y fragmentado hasta niveles inimaginables hace medio siglo; la gestión pública se ha hecho compleja y necesita para alcanzar sus objetivos de las empresas privadas, de la interrelación de los diversos niveles gubernamentales y de los grupos organizados, algunos de ellos fuera de las fronteras estatales; se han producido varios cambios de enfoque en la manera de aproximarse al objeto de la Administración; se han introducido numerosas técnicas de gestión, muchas de ellas provenientes del sector privado empresarial; y, especialmente, han cambiado las necesidades del ciudadano y su relación con el poder público y con sus instituciones.
A la vista de los numerosos cambios de estos años, se puede afirmar que, en contra de algunas posiciones, la Administración pública se ha transformado significativamente, aunque quizá no en profundidad en algunos países. El paso del paradigma burocrático, al de la eficiencia, representado por las corrientes de la nueva gestión pública, y al más reciente de la gobernanza es una muestra de lo que se está manteniendo. Sin embargo, el cambio más significativo y relevante de estos años es el que ha experimentado el ciudadano que ha pasado de administrado, a cliente y a ciudadano-democrático, sujeto de derechos y obligaciones.
Muchas son las enseñanzas aprendidas después de numerosas reformas fracasadas y algunas exitosas, especialmente en las dos últimas décadas, cuando se ha tratado con mayor o menor intensidad de cambiar la cultura burocrática por otra proveniente de las empresas privadas. Las experiencias comparadas nos muestran los problemas surgidos del choque de culturas y también las razones de los éxitos y fracasos de los procesos modernizadores. Con todo ello y el estudio teórico desde la Ciencia de la Administración tenemos elementos de juicio para establecer algunos “parámetros científicos sobre una correcta administración”.
No hay una buena gobernanza sin un buen gobierno. Esto supone que antes de incidir en los actores y elementos que forman parte del poder, en su influencia y en sus finalidades es necesaria una Administración y unas instituciones públicas que funcionen bien. El ciudadano puede ver con cierto aturdimiento el paso de un paradigma a otro sin que los resultados que cada uno proclama se alcancen. En algunos casos todavía no se ha asentado la tanta veces necesaria gestión burocrática, rutinaria y previsible, cuando se anuncia la conveniencia de sustituirla por procedimientos orientados al logro del óptimo económico o a la cogestión de la Administración con los distintos grupos de interés.
La Administración va a tener que seguir utilizando sus prerrogativas exorbitantes de poder público para poder ejercer muchas de sus funciones y como recurso último en las negociaciones con los diferentes grupos sociales. Para ello se precisan Estados y Administraciones fuertes e imparciales para que puedan obtener el consentimiento ciudadano. Es necesario garantizar la solidez del Estado y la imparcialidad de la Administración y de la función pública antes de considerar la sofisticación de los nuevos modelos de gestión. Dicho en otros términos, hay que consolidar el modelo weberiano donde no lo esté o haya estado para poder, en su caso, superarlo y plantear, por ejemplo, la excelencia.
La relación entre política y Administración es un tema clásico de la teoría administrativa y de la gestión pública. Desde el modelo de separación formal entre políticos y burócratas de la teoría weberiana hasta la distinción entre la imputabilidad de los gerentes y la responsabilidad de los políticos, se han ido sucediendo los enfoques que han tratado de explicar la realidad política y profesional del conjunto Gobierno-Administración. El balance de los distintos enfoques parece favorable a la idea de que es posible distinguir entre política y Administración. Sin embargo, si atendemos al nivel superior de ese conjunto y a su función más característica, la decisión, veremos que ésta es un continuum que va desde el nivel político al de ejecución. Además, no es posible separar la estrategia de su implementación práctica ni la formulación de la política de su implementación, ya que son un proceso integrado e interactivo de discusión que implica tanto a los decisores políticos como a los administradores. Finalmente, la Administración pública tiene un papel subordinado a la política, pero esto es cierto si nos referimos a la zona operacional de la Administración, porque su ápice superior también “es” político. En ese nivel actúan los directivos públicos al apoyar la toma de decisiones y asegurar su viabilidad.
La enseñanza que hay que extraer de la relación entre política y Administración y entre políticos y administradores es que los primeros son responsables ante los ciudadanos-electores por el funcionamiento de los servicios, se presten por la Administración o por sus entes, por empresas privadas u organizaciones sociales. Los políticos también son responsables de las decisiones, las adopten en solitario, con los administradores o con las redes de gobernanza. Esto no implica que los administradores no sean responsables, lo son del cumplimiento de las directrices políticas, de hacerlo de acuerdo con los principios de neutralidad, imparcialidad y sometimiento a la ley y de conseguir una gestión pública eficiente, orientada a satisfacer los intereses y necesidades de los ciudadanos y a fortalecer la sociedad y la democracia. Como ya se ha señalado, esa neutralidad implica comprometerse para que el programa del Gobierno se cumpla de manera efectiva.
Derivada de la enseñanza anterior está la señala que es preciso integrar en los procesos públicos a la sociedad civil y a los ciudadanos, de manera que interactúen democráticamente junto con administradores y políticos, respetando sus respectivos papeles. Esto implica la aceptación de la legitimidad de los intereses burocráticos.
Finalmente, otra enseñanza que afecta al nivel decisional del conjunto Gobierno-Administración muestra que la no transmisión correcta a la Administración de la misión política y social que se pretende lograr con una política pública puede hacer que ésta devenga en ineficaz. En esta cuestión el modelo relacional dominante entre políticos y funcionarios determinará el flujo de la información entre el nivel político y administrativo y la viabilidad de la política pública.
A la vista de los numerosos cambios de estos años, se puede afirmar que, en contra de algunas posiciones, la Administración pública se ha transformado significativamente, aunque quizá no en profundidad en algunos países. El paso del paradigma burocrático, al de la eficiencia, representado por las corrientes de la nueva gestión pública, y al más reciente de la gobernanza es una muestra de lo que se está manteniendo. Sin embargo, el cambio más significativo y relevante de estos años es el que ha experimentado el ciudadano que ha pasado de administrado, a cliente y a ciudadano-democrático, sujeto de derechos y obligaciones.
Muchas son las enseñanzas aprendidas después de numerosas reformas fracasadas y algunas exitosas, especialmente en las dos últimas décadas, cuando se ha tratado con mayor o menor intensidad de cambiar la cultura burocrática por otra proveniente de las empresas privadas. Las experiencias comparadas nos muestran los problemas surgidos del choque de culturas y también las razones de los éxitos y fracasos de los procesos modernizadores. Con todo ello y el estudio teórico desde la Ciencia de la Administración tenemos elementos de juicio para establecer algunos “parámetros científicos sobre una correcta administración”.
No hay una buena gobernanza sin un buen gobierno. Esto supone que antes de incidir en los actores y elementos que forman parte del poder, en su influencia y en sus finalidades es necesaria una Administración y unas instituciones públicas que funcionen bien. El ciudadano puede ver con cierto aturdimiento el paso de un paradigma a otro sin que los resultados que cada uno proclama se alcancen. En algunos casos todavía no se ha asentado la tanta veces necesaria gestión burocrática, rutinaria y previsible, cuando se anuncia la conveniencia de sustituirla por procedimientos orientados al logro del óptimo económico o a la cogestión de la Administración con los distintos grupos de interés.
La Administración va a tener que seguir utilizando sus prerrogativas exorbitantes de poder público para poder ejercer muchas de sus funciones y como recurso último en las negociaciones con los diferentes grupos sociales. Para ello se precisan Estados y Administraciones fuertes e imparciales para que puedan obtener el consentimiento ciudadano. Es necesario garantizar la solidez del Estado y la imparcialidad de la Administración y de la función pública antes de considerar la sofisticación de los nuevos modelos de gestión. Dicho en otros términos, hay que consolidar el modelo weberiano donde no lo esté o haya estado para poder, en su caso, superarlo y plantear, por ejemplo, la excelencia.
La relación entre política y Administración es un tema clásico de la teoría administrativa y de la gestión pública. Desde el modelo de separación formal entre políticos y burócratas de la teoría weberiana hasta la distinción entre la imputabilidad de los gerentes y la responsabilidad de los políticos, se han ido sucediendo los enfoques que han tratado de explicar la realidad política y profesional del conjunto Gobierno-Administración. El balance de los distintos enfoques parece favorable a la idea de que es posible distinguir entre política y Administración. Sin embargo, si atendemos al nivel superior de ese conjunto y a su función más característica, la decisión, veremos que ésta es un continuum que va desde el nivel político al de ejecución. Además, no es posible separar la estrategia de su implementación práctica ni la formulación de la política de su implementación, ya que son un proceso integrado e interactivo de discusión que implica tanto a los decisores políticos como a los administradores. Finalmente, la Administración pública tiene un papel subordinado a la política, pero esto es cierto si nos referimos a la zona operacional de la Administración, porque su ápice superior también “es” político. En ese nivel actúan los directivos públicos al apoyar la toma de decisiones y asegurar su viabilidad.
La enseñanza que hay que extraer de la relación entre política y Administración y entre políticos y administradores es que los primeros son responsables ante los ciudadanos-electores por el funcionamiento de los servicios, se presten por la Administración o por sus entes, por empresas privadas u organizaciones sociales. Los políticos también son responsables de las decisiones, las adopten en solitario, con los administradores o con las redes de gobernanza. Esto no implica que los administradores no sean responsables, lo son del cumplimiento de las directrices políticas, de hacerlo de acuerdo con los principios de neutralidad, imparcialidad y sometimiento a la ley y de conseguir una gestión pública eficiente, orientada a satisfacer los intereses y necesidades de los ciudadanos y a fortalecer la sociedad y la democracia. Como ya se ha señalado, esa neutralidad implica comprometerse para que el programa del Gobierno se cumpla de manera efectiva.
Derivada de la enseñanza anterior está la señala que es preciso integrar en los procesos públicos a la sociedad civil y a los ciudadanos, de manera que interactúen democráticamente junto con administradores y políticos, respetando sus respectivos papeles. Esto implica la aceptación de la legitimidad de los intereses burocráticos.
Finalmente, otra enseñanza que afecta al nivel decisional del conjunto Gobierno-Administración muestra que la no transmisión correcta a la Administración de la misión política y social que se pretende lograr con una política pública puede hacer que ésta devenga en ineficaz. En esta cuestión el modelo relacional dominante entre políticos y funcionarios determinará el flujo de la información entre el nivel político y administrativo y la viabilidad de la política pública.
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