lunes, 31 de octubre de 2011

LOS ADMINISTRADORES GENERALES Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS III: La formulación de políticas públicas 2

De la última entrada, pues, se deduce que la intervención de la Administración en las fases de las políticas públicas es necesaria, para que su viabilidad y eficacia quede garantizada. Al respecto hay que considerar que la Administración pública profesional constituye la memoria de las acciones de gobierno y políticas públicas realizadas o simplemente proyectadas y de los resultados habidos. Memoria que se deposita en los correspondientes archivos y expedientes y en los funcionarios públicos de carrera, en especial en los de nivel superior y directivo. Consecuentemente, en la fase de formulación de las políticas públicas estos funcionarios pueden manifestar al nivel político los antecedentes existentes respecto de la política pública que se quiere establecer e implementar y, en su caso, las razones de su fracaso o ineficacia o de su no establecimiento o formulación y, si se conocen, las medidas necesarias para poder llevarla a cabo.

Así, pues, el nivel directivo, normalmente directores y subdirectores generales, y los servicios comunes a que se refiere la Ley 6/1997 y que se han descrito en nuestra primera entrada referida al tema que nos ocupa, son los que intervienen  en esta fase de formulación y los administradores generales están presentes al estarlo, normalmente, tanto en dicho nivel como en los servicios comunes. En esta fase, lo normal también es que todavía no existan acciones concretas o actos formales o administrativos propiamente dichos. Conviene pues tratar de exponer las acciones concretas que en ella suelen producirse. La primera a reseñar es la serie de relaciones que se producen en el seno de la Administración correspondiente y que lo son entre políticos y altos funcionarios, con los servicios comunes y el área de mantenimiento, así como con los ejecutores de las políticas públicas en marcha sobre las que se va a incidir. Relaciones que se producen, además, en cada uno de estos grupos entre sí. La intervención de los altos cargos y administradores generales es, o ha de ser, simplemente administrativa y respecto a la viabilidad y recursos, pero no les corresponde una valoración política de lo que se propone, conforme a su posición en este orden o ideológica. Sin perjuicio de la posible relación con las organizaciones que prestan servicios públicos, el sector que interviene en esta fase es el burocrático o la estructura centralizada de cada Administración u organización.

Además de la incidencia en la actividad administrativa que ha de ser objeto de una apreciación general, de momento, también de modo general, estimo que es preciso realizar una sobre el ajuste de la política propuesta al ordenamiento jurídico existente y si él constituye o no un obstáculo formal para la viabilidad de aquélla. Apreciación que aún no es necesario que se produzca por los juristas propiamente dichos, sino que los mismos administradores generales la realizan, pues son los directos conocedores y más expertos en las normas específicas aplicables, los cuales pueden, además, apoyarse en los servicios jurídicos para mejor apreciar. De esta apreciación dependen en parte los pasos a realizar para la formalización de la política pública y su mayor o menor complejidad o necesidad de intervención política a nivel superior o no. Esta fase no determina la adopción de decisiones formalizadas o propiamente dichas; es una fase de estudio de un proyecto que puede estar más o menos detallado y, si lo es poco, el detalle puede surgir precisamente en la intervención administrativa.

Otra acción a señalar que se produce es la de la relación con los sectores y grupos de intereses afectados por la política que se pretende, relaciones aún de tipo informal, que se lleva a cabo por el aparato administrativo, sin perjuicio de la que realice el nivel político. En esta fase cabe la utilización de cualquier medio técnico de consulta o de manifestación de opinión y participación ciudadana, incluso. También, como, es lógico, se escucha a los que están ejecutando la politicas que serían objeto de cambio o de las que ejecutarían, en su caso, la política proyectada cuando fuera efectiva o que tienen los conocimientos precisos para hacerlo, en el caso que por su carácter innovador no existiera actividad anterior o antecedente alguno. Se han de analizar, pues, siempre de modo general, la incidencia que se produciría en los procedimientos existentes y los posibles cambios en ellos y y sus efectos, en particular respecto de los recursos necesarios y factores administrativos. Ya se está, pues, valorando la viabilidad de la política desde el punto de vista práctico y ejecutivo, no formal y jurídico, que depende de la conexión con el área de mantenimiento o ejecutiva que es la que informa sobre la posibilidad o de la obtención de los mencionados recursos y factores, para lo cual puede ser necesario conectar con los servicios de la hacienda pública correspondiente, de los que depende el presupuesto o la dotación de los medios económicos, que a su vez permiten la adquisición del resto de recursos y la configuración de los factores administrativos necesarios. De igual modo, en esta fase, hay que considerar la organización que llevará a cabo o ejecutará la política y la forma que revestirá o que debe revestir. Finalmente, del volumen o importancia de la organización y recursos necesarios considerados, puede, a su vez, resultar una repercusión en el área de mantenimiento y en los servicios comunes centralizados, que suponga la necesidad de más recursos humanos y más presupuesto. La función administrativa que se corresponde con esta fase es, pues, la de estudio y apoyo a la decisión, por parte de la Administración general, sin que ello excluya la intervención de los especialistas incardinados en la organización e implicados en la gestión y ejecución correspondiente.

Pero todavía hay que destacar que, al haber señalado que hay una valoración de la legalidad o adecuación al ordenamiento jurídico de la política propuesta, se ha dicho también que se produce un estudio o análisis de la formalización que correspondería a la política pública. Análisis en el que puede existir una estrategia política para ver si es posible formalizar en un sentido u en otro. Me explico, puede que los políticos quieran resaltar la importancia de la política pública correspondiente y quieran formalizarla con el rango de ley y con intervención parlamentaria o puede, por el contrario, que no deseen dicha intervención y quieran formalizarla por un reglamento o, incluso, seguir una política de actuaciones materiales. En estos casos, cuando la formalización en borrador se ha producido, es lógico que los administradores que intervienen en él valoren los cambios o enmiendas y las alegaciones que al mismo se produzcan, pues pueden repercutir en los factores administrativos previamente considerados. También en esta decisión, en la que intervienen los administradores generales y los servicios jurídicos, se producen valoraciones de riesgos y viabilidad y se contribuye a que el político conozca dichos riesgos que normalmente, si afectan al rango de la norma y las reservas de ley existentes, corresponden a análisis jurídicos, pero que si comprenden o implican decisiones respecto a la forma de la organización que desarrollará la política implican, también, reparto de poder en el seno de la organización y concesión de autonomía funcional y de potestades a la organización, constituyéndola, incluso, como una persona jurídica.


En consideración a que en otro momento será necesario referirse a los procedimientos de ejecución atendiendo a la distinción entre políticas prescriptivas y operativas, hay que tener en cuenta que en las primeras sí que se manifiesta claramente la reserva de ley y la colaboración del reglamento en las relaciones de sujeción especial y las funciones administrativas de regulación y control, por tanto.


Estimo que con posibles insuficiencias e indeterminaciones se ha referido la intervención que en la fase de formulación y en la función administrativa de estudio y apoyo a la decisión realizan o han de realizar los administradores generales; por lo tanto, en el futuro, se habrá de analizar su contribución en la fase de implementación de las políticas públicas.



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