En su Curso de Ciencia de la Administración, Baena, nos dice que las distintas fases de las políticas públicas se solapan y superponen, por lo que es difícil en muchos casos la determinación de a qué fase corresponde lo que hace la Administración respecto de aquéllas. Hemos analizado la formulación de las políticas públicas y el apoyo a la decisión que los administradores generales realizan, toca ahora adentrarnos en la fase de la implementación y también la actuación de éstos. Pero también hay que recordar que Baena nos indica que la diferencia entre decisión e implementación es deficiente. Al mismo tiempo, nos ofrece una noción muy amplia de la implementación que mantiene la doctrina y que viene a considerarla como el vínculo entre la decisión y su realización, si bien, por su parte, nos dice que el contenido esencial de la noción de implementación consiste en la asignación de recursos para la ejecución de las políticas públicas, lo que permite centrarse especialmente en las relaciones y actuaciones administrativas. Respecto de los recursos, ya se comentó que en el apoyo a la decisión, en la fase de formulación de la política pública, ya se realiza una previsión general sobre la existencia de medios económicos o presupuesto. Al respecto, y en resumen, en el estudio y apoyo a la decisión resulta que la previsión de los factores administrativos necesarios se traduce, a efectos formales, en la garantía de existencia de presupuesto al efecto, sin que sea preciso, aun cuando existiera, proceder al detalle de cada uno de los factores; por tanto, hay que repetir que la previsión se hace de modo muy general.
En cambio, el detalle sí se ha de producir en la fase de implementación, ya que una vez se ha aprobado la política correspondiente se convierte en un fin, una competencia y una obligación para la Administración que ha de desarrollarla, cumplirla y hacerla eficaz y que sea una realidad. En la fase de implementación la Administración, pues, cuando a ella le corresponde la ejecución de la política correspondiente, ha de proceder a asignar los recursos correspondientes, concretando con ello los factores administrativos necesarios, lo que supone en gran medida la intervención de los administradores generales y también de los órganos que han de ejecutar la política y de los expertos en la materia correspondiente. Para conocer esta intervención es necesario partir de cada factor administrativo; es decir, se ha de partir del diseño orgánico, de los recursos humanos, de los medios financieros, del procedimiento de gestión y de la información.
De estos factores hay dos: el procedimiento y la organización, que ya pueden haberse considerado en el momento de la formulación de la política pública y, por supuesto, en su formalización y aprobación. De otro lado, el factor de la información, entiendo que ha de considerarse en todas las fases. Nos detendremos hoy en la decisión organizativa o diseño orgánico. El diseño orgánico puede iniciarse en el momento de la formalización, de modo que se decida en él que la política se desarrolle por órganos administrativos ya existentes o se cree un órgano al efecto o que sea una persona jurídica autónoma quien ejecute la política pública o se realice mediante una encomienda de gestión a Administración pública diferente o se conceda la gestión al sector privado. Aquí, dada la utilización que se ha producido de las distintas posibilidades de organización que nos ofrece el Derecho administrativo, que es uno de los determinantes del incremento desorbitado del gasto público y de la corrupción actual, hay que decir que los administradores generales son los que, expertos en derecho y organización, deben informar y asesorar sobre la idoneidad de la organización respecto a los fines perseguidos y a la garantía de los intereses públicos. La realidad de la dependencia política de los funcionarios públicos es la que, en cambio, ha determinado que éstos establezcan el diseño orgánico que quiere el político y no el que correspondería en orden a la eficacia de los intereses públicos y la idoneidad de los fines públicos perseguidos.
En el caso de la creación de una persona o ente jurídico autónomo, público o privado, su creación, sobre todo en caso de un ente público, es necesario que sea mediante una norma con rango de ley y también corresponde la inclusión y aprobación de un estatuto que rija la organización, la relación jurídica con el personal, sus recursos econcómicos y la acción del ente. Tanto en este caso como en el de que sea un simple órgano administrativo el que se encargue de la gestión, se ha de realizar la consiguiente atribución competencial y, en su caso, de potestades públicas, que puede realizarse a través de la propia ley que aprueba la política o la de creación del órgano o ente jurídico y que puede detallarse mucho más a través de los reglamentos. Esta distribución de potestades y competencias es esencial cuando la actividad tiene efectos jurídicos y afecta a derechos de terceros y se aplica la normativa que regula el procedimiento administrativo. Es decir, esta atribución de competencias no es sólo un simple factor de organización, sino de garantías establecidas a favor de los ciudadanos.
Cuando se crean personas jurídicas públicas es frecuente que la doctrina las considere como Administraciones públicas singulares y entonces, así como cuando son privadas, la implementación, entendida como obtención de los recursos, a ellas corresponde normalmente. Pero he mencionado que la competencia puede atribuirse a otra Administración pública, en el sentido de Administración pública territorial distinta, lo que puede hacerse directamente por la ley que aprueba la política pública, en cuyo caso, o en principio, a ella correspondería decidir la organización y el resto de factores administrativos. En estos casos, la normativa ha de ser participada por las Administraciones públicas territoriales afectadas, ya que si no cuentan con los factores administrativos correspondientes o no pueden obtenerlos, la política pública resultará ineficaz o incumplida. Pero también es posible que la Administración pública titular de la competencia, encomiende la gestión a otra, mediante un convenio o la aprobación de un protocolo, en los que se prevea la dotación de los factores administrativos.
Por último, la gestión puede atribuirse al sector privado; es decir, puede decidirse una gestión externa, o externalizada como algunos dicen, lo que determina la existencia de tres figuras jurídicas clave del Derecho administrativo: la concesión, el concierto y la subvención. La última implica un grado mayor de privatización que en los otros dos casos en los que se cede una gestión que es propia en principio. La subvención en cambio implica que empresas privadas que realizan la gestión o las políticas que la Administración pública considera necesarias reciben una aportación económica para su mejor desarrollo, sin que la Administración, en cambio, haya de montar una organización propia. Debe, por tanto, inicialmente, ser una figura que conlleve ahorro para la Administración pública. Como ello supone, ya, adentrarnos en los procedimientos de gestión, ellos serán el objeto de reflexión otro día, sin perjuicio de que nos refiramos en su momento a la obtención de recursos y a las relaciones que en esta fase de implementación se producen. En todo momento, hay que insistir, se nos muestra la interrelación entre las distintas fases de las políticas públicas y entre las funciones administrativas que son las que precisamente se refieren a los factores administrativos que se han indicado.
No hay comentarios:
Publicar un comentario