LOS ADMINISTRADORES GENERALES Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS V: la implementación. 2: Los procedimientos de gestión

En el primer análisis de la implementación de las políticas públicas se reflexionó sobre el diseño orgánico, lo que significa que, en realidad se estudiaba lo que podemos llamar la decisión organizativa o, simplemente, la decisión de la organización. Al hacerlo, hubo que relacionar el tema con el de los procedimientos de gestión de las políticas públicas en general, no el de cada una de ellas, lo que significa realmente el estudio de los dos tipos de políticas públicas que Baena nos describe en su obra, la prescriptivas y las operativas, que constituyen una distinción en virtud de su contenido que sirve de base precisamente para ocuparse de los procedimientos de gestión y en buena parte de la decisión organizativa más general. Si bien hay que considerar que la reflexión sobre la clase de política pública ante la que se encuentra el político o el administrador forma parte de la fase de formulación de las políticas públicas, es evidente que condiciona su implementación e influye en la decisión sobre la organización a diseñar. En realidad, al referirse a uno u otro tipo de estas políticas, se está haciendo también referencia a las dos formas de gestión que más literatura conlleva en estos tiempos, la burocrática o de procedimiento administrativo, que produce actos administrativos y donde el Derecho administrativo es elemento principal y la de los servicios públicos. Formas de gestión muy diferentes y sistemas de ejecución también. En resumen, función pública y servicio público, son aquí los conceptos básicos, a partir de los cuales se configuran procedimientos de gestión diferentes y que, además, creo que constituyen el núcleo principal de la aplicación o no de las técnicas de gestión de la empresa privada y la razón de los diversas opiniones de los que desde un punto de vista científico y práctico se ocupan de la Administración pública. También, pues, ante la situación actual, sin perder de vista que se puede decir que nos ofrecen dos escuelas o formas de entender a la Administración pública, se puede decir que el predominio del concepto de servicio público y la pretendida mayor eficacia de le empresa privada ha sido, en buena parte, la causa de la utilización política de las formas de gestión de la empresa privada de forma espúria y producto de la corrupción que hoy se presenta de forma tan generalizada, poniendo de relieve abusos verdaderamente vergonzosos de apropiación de fondos públicos para fines particulares, impropios de quienes forman parte del sector público y se alimentan de los presupuestos públicos y de las aportaciones de los ciudadanos.

Baena en su Curso de Ciencia de la Administración nos dice que " Estaremos ante una política pública prescriptiva cuando la decisión adoptada contenga un mandato regulador que deba ser cumplido por la generalidad de los ciudadanos afectados, sin que ello implique más actividad pública que la de aprobar en su caso regulaciones secundarias o, más normalmente, ejercer una actividad de control." Muchas veces, incluso, la ejecución o cumplimiento de políticas prescriptivas se atribuye a la Administración de Justicia. Por ello, considero, que la primera actividad en estas políticas consistiría en la proyección de las normas reglamentarias necesarias de procedimiento, organización y esctructura, y actividad. El mayor esfuerzo al respecto, pues, se habría realizado en la fase de formulación al decidir la formalización de la política bien en una ley, un decreto o, mediante una simple decisión administrativa o de emprender una acción, siendo la mayor actividad en fase de implementación la referida a la obtención de los recursos humanos y materiales. En todo lo expuesto, sea formulación o implementación hay una clara intervención de los órganos de administración general y de los servicios comunes; es decir, de los administradores generales.

Por lo que se refiere a las políticas públicas operativas nos dice Baena que estamos ante ellas cuando la decisión implique un mandato a los poderes públicos que suponga la prestación de un servicio o la producción de un bien público. La idea  de servicio que se utiliza es la restringida o más técnica y económica de servicio público, puesto que en un sentido amplio en las políticas prescriptivas también la actividad que se desarrolla, aun cuando derive en obligaciones de los ciudadanos y en actividades jurídicas y de control, existe un servicio al interés general que constituye un servicio a los ciudadanos y es que en el fondo de todas estas ideas y concepciones está latente la idea de la confrontación de intereses entre ciudadano y Administración y no tanto la del interés general o intereses públicos, desde los que la perspectiva no es ya la de oposición de intereses o confrontación sino la de la utilidad general. Sea como sea utilidad, interés general, interés particular y oposición y confrontación son momentos de una misma acción que se presentan, por tanto, siempre en cada política pública y cada acción administrativa, pero que no se nos ofrece tanto en la idea económica del servicio público como prestación en favor de los particulares o producción de bienes.

En las políticas públicas operativas al tener que decidir cómo se realiza la prestación o servicio o se produce el bien público, la implementación es una operación más complicada y compleja y donde el derecho de la organización se muestra menos categórico y más abierto o ambiguo ofreciendo mayor campo a la discrecionalidad de la decisión política y administrativa, si bien existan unos principios generales que limitarían dicha discrecionalidad pero cuyos imperativos no se muestran al igual que en el derecho administrativo propiamente dicho o en las garantías de los derechos subjetivos o individuales. Es aquí donde entra en juego la decisión ya comentada en el diseño orgánico sobre la encomienda de la gestión a un simple órgano administrativo, a uno singularizado, a un ente o persona jurídica, a otra Administración, a una empresa pública o a la gestión por personas y empresas privadas; decisiones, pues, cualquiera de ellas propiamente organizativas.

El lector, seguidor del blog y de mis reflexiones, se dará cuenta de que en las políticas operativas es donde se ha producido el margen de mayor discrecionalidad e, incluso, arbitrariedad, en las decisiones políticas y en las administrativas condicionadas por el predominio político actual y es el campo que, en buena parte, ha aumentado las consecuencias de la crisis económica, al suponer un gasto público desmesurado y alegre, no controlado del modo que el derecho público exigía, precisamente con la excusa de su ineficacia, lentitud y carácter burocrático, propiciando una apropiación indebida de caudales públicos en beneficio ilegal de unos cuantos. Por eso, resulta preciso que las garantías que existen en el derecho y principios aplicables a la gestión pública, sea del signo que sea, se evidencien sin que quede lugar a dudas en la decisión que en cada caso sea mejor para el interés general y con pormenorización, lo mayor posible, de los casos en que cada tipo de gestión y organización corresponde, evitando la arbitrariedad, limitando la discrecionalidad y garantizando el interés general y, cuando no se pueda, estableciendo con claridad las responsabilidades de los gestores y políticos en caso de fraude o de mala gestión. Esta es la eficacia que lo público exige, pues no se gestiona lo propio sino lo ajeno y la mala gestión no repercute sólo en una persona sino en toda la ciudadanía.

En Valencia tenemos un ejemplo tremendo de estas "gestiones privadas" de lo público que es el de la depuradora de Pinedo, por la empresa EMARSA  (Empresa metropolitana de aguas residuales Sociedad anónima) de la cual es tal el cúmulo de noticias que es imposible que les ofrezca todos los enlaces, vayan simplemente aquí y entreténganse.