jueves, 3 de noviembre de 2011

LA DISYUNTIVA ENTRE CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN: Siglos XX y XXI: La Constitución de 1978

Corresponde, en el análisis de la cuestión de la centralización y la descentralización como sistemas, abordar el postfranquismo y el paso al período democrático actual, siendo el elemento principal y básico a considerar la Constitución de 1978 y los problemas de actualidad que se presentan bien como tales o como cuestiones abiertas al futuro. La referencia a la Constitución de 1978, en principio, resulta incómoda ya que cabe pensar que en cuanto al sistema autonómico que establece ha de ser de todos conocida y que existen mucha fuentes a las que acudir. Por ello, mi reflexión sólo puede realizarse desde el simple punto de vista de la opinión personal y de las vivencias propias.

En este sentido, la Constitución vigente, resultado de la transición de la dictadura a la democracia, lo es también de los antecedentes históricos que se han ido reflejando. Quizá lo primero a destacar sea, por supuesto por detrás del cambio a la democracia, que con la Constitución se pretende conciliar las posturas encontradas que se consideran que dividían a los españoles, de las que, también quizá, la más significativa sea la que afecta al sistema de descentralización y que abarca el problema de los nacionalismos. La Constitución, como ya he reflejado en un momento anterior, reproduce en buena parte el sistema que mantenía la de 1931, con la diferencia que no se hace mención a las regiones sino que, al referirse a la organización territorial del Estado, lo hace a las Comunidades autónomas que se constituyan, junto a los municipios y provincias. El artículo 2º de la Constitución que forma parte de su título preliminar dice que la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. Estimo que en este artículo se refleja el problema principal que nos ocupa y que ha formado parte de nuestras anteriores reflexiones sobre el tema. En esencia, se puede afirmar que el sistema es el mismo de 1931, sin necesidad de tener que examinar los procedimientos o formas de constitución de las Comunidades autónomas; es decir, se afirma rotundamente la unidad de la Nación española (con mayúscula) y se establece un sistema de autonomías dentro la misma, pero con la diferencia de que junto con el término regiones aparece el de las nacionalidades. Creo que es evidente que estos reconocimiento y garantía, lo son, básicamente, en beneficio de aquellas regiones que se sienten como una nación y que vienen, prácticamente a coincidir con las que vieron aprobados sus Estatutos durante la 2ª República, principalmente, pues, Cataluña y las provincias vascas, sin perder de vista a Galicia y con las particularidades de navarros, valencianos y baleares y sus relaciones con dichos nacionalismos. La presencia de una lengua propia en estos casos es también significativa. Si de lo analizado, en todas las entradas referidas al tema, se puede decir que los nacionalismos fue un problema muy importante de división e, incluso, de la guerra civil, de lo dispuesto en 1978, dados los antecedentes y la actualidad, se puede afirmar que el problema tiene una vía abierta de persistencia, pese a lo rotundo del artículo 2, en su principio, y de la afirmación, también rotunda, del artículo 1.2 respecto a que la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado, hasta el punto que hoy la Constitución de 1978, se presenta no como el fruto de una transición y de un acuerdo definitivo de convivencia, sino como parte de la transición misma, aún viva, hacia una forma de Estado federal.

No creo que sea necesario insistir en esta perspectiva y problemas, que lo son y muy importantes, sino que es conveniente, en sí y por las características de este blog, el análisis de lo que el sistema de descentralización establecido por la Constitución nos ha ofrecido desde el punto de vista de la administración y gestión, pues nunca antes un sistema descentralizado había tenido el tiempo de vigencia del actual sistema autonómico, sobre todo si atendemos a las regiones, se les denomine como se les denomine. Sin embargo, también en este blog resulta ineludible que los asuntos de la Administración se analicen de modo separado de la Política, conexión inevitable en cuanto se realicen reflexiones que partan de la Ciencia de la Administración y no exclusivamente del punto de vista jurídico. Por ello, la valoración del período vigente de autonomía no puede partir sólo de la eficacia simplemente administrativa, sino de la eficacia política del sistema diseñado y conforme a los preceptos de la Constitución y su contenido, desde su interpretación jurídica estricta y no politizada. Y diciendo esto voy siendo consciente de que lo hago porque considero u opino que nuestro Tribunal Constitucional no ha actuado desde una interpretación de dicha naturaleza y que es un factor importante y corresponsable en los resultados y eficacia del sistema mantenido en la Constitución. Igualmente, de nuevo escribiendo, se me hace evidente que pienso que la Constitución, en orden al sistema autonómico por ella diseñado, ha sido modificada por  las leyes orgánicas estatutarias y si no, al menos, dichas leyes han sido interpretadas de un modo que, entendiendo que son conformes a la Constitución o no inconstitucionales, sin embargo conduce a que el sistema sobrepase los límites racionales y se alienten las pretensiones soberanistas de algunas Comunidades autónomas. De nuevo, por ello y ante los posibles cambios de gobierno en el Estado, se plantea la disyuntiva que es objeto de nuestro análisis y frente a quienes abogan por un paso hacia el federalismo se presentan otros que consideran que el Estado, su Administración, ha de recuperar competencias, lo que es un modo de centralizar o recuperar centralización; incluso, ante la falta de capacidad presupuestaria para mantener el nivel de servicios, se escucha de algunas Comunidades autónomas la posibilidad de devolver al Estado las competencias recibidas o transferidas. Situación, que desde mi punto de vista y desde el estrictamente administrativo y de gestión pone en solfa las recientes modificaciones de los estatutos de las Comunidades autónomas.

Así, pues, tenidos en cuenta el factor político y la situación actual de crisis y el hecho de que los proovedores de las Administraciones públicas no cobran sus prestaciones y servicios y la, por algunos, considerada quiebra económica de aquéllas, y consecuentemente del Estado, hay que concluir que el sistema autonómico ha fracasado. ¿Pero quiere ello decir que ha fracasado la descentralización? ¿Quiere ello decir que sólo el Estado centralizado es el eficaz? Creo que no se puede afirmar nada de ello, simplemente, puesto que pienso que hoy no existe Administración pública y que a su defunción ha contribuido el sistema autonómico, sólo puedo concluir que ha fracasado el sistema político o, mejor dicho, que lo han hecho los políticos que han gobernado y gestionado del modo que lo han hecho, con la alegria del nuevo rico, con la arrogancia y soberbia del que se siente por encima de todo, por la corrupción de quien se sirve a sí mismo y no las instituciones y ciudadanos y con la que supone apropiarse de lo que es común y de todos para el enriquecimiento personal o de sus partidarios. Además, hay que destacar que en ningún caso se han desarrollado, ni aplicado, los sistemas de control y correccción que la propia Constitución prevé. Se ha alentado el despilfarro y la insolaridad y se ha propiciado la carrera desenfrenada, primero del "yo más" y después del "yo lo mismo". La carencia de coherencia de los partidos políticos y su afán de permanecer en el poder les ha arrojado en manos de minorias que han marcado la evolución del sistema autonómico constitucional fuera de sus límites, con dificil o imposible vuelta atrás. La responsabilidad, pues, es política y la gestión lo ha sido también, siendo la administración de los asuntos sólo una asistencia material de obedientes empleados respecto del amo y señor de la empresa; sin que, por tanto, haya habido una función pública propiamente dicha, ni las garantías que exige la Constitución y el Derecho administrativo.

Parece, pues, que aún resultan vigentes las consideraciones de Alejandro de Oliván sobre la centralización y la descentralización y sus abusos y el necesario equilibrio entre ellas. Consideraciones que partían de contemplar sólo la gestión material de los asuntos, pero en las que no cabía pensar en una descentralización legislativa basada en normas con rango de ley, si bien es cierto que tampoco había referencia a la región sino a la provincia. Aspecto éste, el de la función legislativa, que forma parte del sistema de descentralización vigente, que no es de una simple descentralización administrativa, sino que otorga este poder político de legislar, y que nos debía hacer reflexionar sobre su verdadera necesidad y eficacia, simplemente estudiando y analizando si las leyes dictadas por cada Comunidad Autónoma sobre las mismas materias, tanto en sus competencias exclusivas como en las de ejecución y desarrollo de la legislación estatal, son muy diferentes entre ellas o no, así como si su contenido ya existe reflejado en la legislación estatal, y si las diferencias que pueda haber tienen raíz en las diferencias sustanciales entre los distintos territorios, historia e intereses, o sólo obedecen a diferentes criterios burocráticos de organización o gestión. De este análisis cabría deducir la necesidad o no de tanto parlamento y diputados yd el gasto suntuario que muchos de ellos mantienen, así como de su verdadera eficacia.

En resumen, disyuntiva abierta y resultado negativo en el período más largo de autonomía regional en un Estado democrático en España. Pero en realidad un ejemplo de fracaso, y desvergüenza en algunos casos, de nuestros políticos, de los partidos y de los gobiernos que nos rigen.


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