lunes, 9 de abril de 2012

¿SON LÓGICOS LOS LÍMITES Y PROCEDIMIENTOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO? I

En las quinientas entradas que hoy se cumplen en este blog he venido poniendo de manifiesto muchos puntos tanto relativos a la política, como al derecho y la administración, que manifestaban dicotomías, contradicciones o alternativas distintas de organizarse en torno a dichos problemas y sistemas capitales para nuestra vida en sociedad. Alternativas y opciones que en múltiples ocasiones, pues, se manifiestan como opuestas y enfrentadas y que también, en consecuencia, nos dividen y dificultan el entendimiento entre sus distintos partidarios, sobre todo si se convierten en posiciones dogmáticas y de carácter infalible e irreductible. Es inevitable no caer en alguna de estas posturas y no optar, la mayoría de las veces, por considerar una mejor que la otra o más conveniente. Por ejemplo, por sus consecuencias en los puntos o sistemas destacados: política, derecho y administración, a los que hemos de añadir, como de mucha importancia, el de la economía, me he referido a los problemas que representan, por ejemplo, el socialismo y el liberalismo; pero también hay otros como por ejemplo la opción por un régimen de derecho administrativo o por uno como el anglosajón o modelo de derecho común y, en consecuencia con éste, el seguir modelos de organización burocrática o formas de organización empresarial y autónoma. En este sentido, he dedicado varías entradas a comentar la disyuntiva entre centralización y descentralización con clara conexión con los problemas actuales de la política y administración española y las tendencias federalistas y nacionalistas. Sin olvidar claro ésta que a nivel mundial y desde el esencial mundo referido de la economía, todos nos movemos en un sistema de mercado.

España ha seguido y sigue, pese a las variantes habidas, un régimen de derecho administrativo, cuyo orígen repetidamente ha sido remitido a la Revolución francesa y sobre todo al posterior período napoleónico en cuanto a la organización centralizada y poder unitario fuerte. Esta centralización y poder era considerado como un modelo de eficacia en gobierno y administración y trasladado a España por razones históricas, aunque siempre comparado con el sistema inglés. La dictadura de Franco, creo que puedo decir que, tras los problemas de la 2ª República y de la guerra civil, refuerza claramente el régimen de derecho administrativo, la centralización y el poder unitario y esta parte del derecho público completa un período dorado de suma importancia para los que estudíamos en la época y en ella ingresamos en la Administración pública. Se puede discutir la dictadura de Franco, pero no tanto la eficacia de su Administración. Ya hemos visto como en la denominada transición y en la actualidad se renuevan las tendencias descentralizadoras y también muchos comentarios se han referido al sistema autonómico ahora imperante y las conclusiones sobre los problemas en la actualidad de la descentralización las tienen aquí.

Dadas estas conclusiones y consideradas las críticas al modelo burocrático por su juridificación y por sus vicios, frente a la tan poderada hoy nueva gestión pública y los procedimientos de derecho privado, estimo que se hace necesario analizar las bases del régimen de derecho administrativo y valorarlo adecuadamente, sobre todo hoy que se vuelve a hablar de reforma de la Administración pública y quizá para intentar poner a cada cosa en su lugar e importancia, sin desechar las alternativas existentes. Por ello, creo que lo primero a destacar es que el régimen de derecho administrativo es un modelo de sometimiento del Estado al Derecho, a la Ley. Modelo que implica todo un poder al servicio de este fin, independiente del poder judicial en principio o sometido a él como una jurisdicción especializada. Pero lo importante es que existe dicha organización que es parte del sistema jurídico y de le eficacia del Derecho y no sólo un aparato de mera gestión, es poder público y tiene una parte política y una técnica y ambas han de ejecutar la voluntad de la ley o leyes a las que se sujetan. Por eso este principio básico otorga un carácter subordinado al poder ejecutivo, pues no crea, ordinariamente la ley o voluntad general, sino que simplemente la concreta o desarrolla, sin poder variar su esencia o fines, para hacerla realidad, sometiéndose, en esta labor ejecutiva y complementaria, al poder judicial y con responsabilidad de sus actos. En España, además, no hay reservas competenciales o normativas en favor del poder ejecutivo, sino que la Ley puede regularlo todo, de tal manera que hasta la propia organización administrativa puede ser objeto de regulación por norma con rango de ley e incluso ser materia, según su importancia y vocación de permanencia, de la reserva en favor de dicho rango normativo.

Poder, derecho y organización se nos muestran en esta primera reflexión en íntima conexión y por eso los estudios del Derecho administrativo lo conceptúan en buena parte sobre ellos. ¿Poder para qué? ¿Derecho para qué? El porqué y el para qué se nos muestran unidos. Primero el Derecho, la ley, sirve para organizar la sociedad, definir los intereses generales y fines del Estado y establecer los derechos y garantías de los ciudadanos o particulares frente al poder de aquél. Derecho en su contenido clásico, derechos y obligaciones recíprocas y organización para su cumplimiento y eficacia. Poder para imponer la voluntad legal y el interés general sobre los particulares que se les oponen y poder para obligar al poder ejecutivo al Estado a garantizar y hacer efectivos los derechos de los ciudadanos, lo que forzosamente implica división y separación de poderes, sin las que no se garantiza el equilibrio ni la eficacia del Derecho y del Estado. No hay aquí separación entre derecho público y privado, todo es público, todo afecta a todos. La menor quiebra afecta al sistema y lo corrompe.

El poder se somete a límites que marca el Derecho y éste, en consecuencia, y su eficacia se convierten en punto esencial de lo político, social y público. Por ello la organización al servicio de estos fines esenciales de primer orden político es también objeto de regulación jurídica, la administración pública ha de ser objeto de normación y ordenación, para que cumpla los fines del poder y del derecho antes señalados y los otros conexos con ellos y con el interés general y surge la parte más especializada, más detallada de este derecho público y sus especialidades, administrativas, presupuestarias, fiscales y sus correspondientes procedimientos para la eficacia, primero de los intereses señalados en la ley y, luego, de los de los ciudadanos como comunidad y como individuos, pero nunca para satisfacer intereses propios y espurios de la organización o de sus componentes políticos, burócratas, funcionarios o empleados. Por eso, la dignidad y eficacia de estos fines exige una administración poder y una administración servicio, ética y moral, y no mero grupo de clientes y apadrinados por los políticos. Exige políticos por vocación no establecidos en un modo de vivir o de subsistencia económica.

Este modelo, dada la naturaleza humana, que tantas pruebas de debilidad nos otorga en la actualidad y  de su tendencia a las conductas más opuestas a los fines descritos, no puede partir de la bondad indiscutible de los servidores del Estado, ha de tener en cuenta las posibles desviaciones y establecer los procedimientos que le pongan coto y límite. Es evidente, por lo que vemos, que no somos mayores de edad y que es necesaria una tutela. Por eso la pregunta de la lógica o no de los límites y procedimientos del Derecho administrativo. empiecen a responderla hoy y sigan haciéndolo los días en que continúe con el tema. 

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