jueves, 12 de abril de 2012

¿SON LÓGICOS LOS LÍMITES Y PROCEDIMIENTOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO? II

En la última entrada iniciaba la reflexión que constituye su título y el de esta de hoy referidas al Derecho administrativo, pero que, por ello y por ser la organización  dirigida a su efectividad, afecta a la Administración pública como tal. Pues, como díje, el Derecho administrativo comprende tanto la regulación de las relaciones del Estado o de sus Administraciones con los ciudadanos o particulares como las normas procedimentales, de actuación y organizativas de dichas Administraciones; es decir, regula también la organización y establece la serie de principios que la rigen por su caráter de pública y por afectar a los intereses generales y para ser eficaz y eficiente desde dichos puntos de vista. De todo ello hemos hablado en el blog y, por lo tanto, se incurrirá en reiteraciones que ruego se perdonen, pero que creo necesarias para, una vez más, evidenciar las características sihgulares que determinan la administración pública o el administrar lo público.

El primer día se analizó preferentemente el papel del Derecho y el carácter de poder público de la organización y con ello las grandes bases del régimen de Derecho administrativo. A partir de aquí los límites, principios y procedimientos se van a referir cada vez más a la organización y su funcionamiento. En el momento, hace bastantes años, de tener que decidir cómo informar a los estudiantes a mi cargo sobre esta cuestión, tras la exposición de las bases antes citadas, y al abordar la organización administrativa pública y sus características, después de hacer la inevitable referencia a la organización como división de trabajo, decidí destacar también su carácter normativo; es decir esta organización desarrolla una actividad normativa en el orden interno que conlleva la conformación de la estructura general de sus órganos administrativos, la distribución de funciones entre ellos y la atribución de sus competencias. La organización administrativa pública se consolida a través del derecho como medio de seguridad jurídica cara a los ciudadanos y de orden interno. Todos pueden conocer lo que a cada uno corresponde dentro de la Administración pública y ello determina, pues, la fijación clara de las responsabilidades de cada cual. Esto es criticado desde otras perspectivas de los estudios de la Administración pública y considerado que constituye uno de los defectos de la misma que es el de la juridificación que forma parte de los de la burocracia. Pero no es lo criticable la juridificación sino su exceso, por ello uno de los problemas en la administración es el de encontrar el punto exacto entre la necesidad de regular y la de dejar un margen a la inciativa o actuación discrecional. Además, hoy que tanto gusta hacer referencia a la transparencia, qué mejor modo de hacerlo que normando lo que cada uno hace y cuál es su responsabilidad. En este punto, pues, hay que considerar el importante papel que juega la experiencia para acertar; de modo que los más expertos y preparados son los que han de ocupar los puestos en los que estos factores de organización y juridificación se deciden y configuran. Antigüedad, mérito y capacidad regían para el desempeño de los puestos superiores de la Administración pública y conocimientos jurídicos. En resumen, la regulación mediante normas de la organización, funcionamiento y actividad de la Administración pública constituye un procedimiento en ella, que tiene a su vez límites en virtud de lograr su eficacia y no restar agilidad. Incluso para acertar cuando la norma no soluciona el problema es necesaria la experiencia.

La conexión de la organización con el Derecho, también hizo que creyera necesario explicar una serie de conceptos que utiliza el derecho administrativo con carga jurídica, que condicionan la organización administrativa pública, pero que en el quehacer diario no se presentan tan claramente como en el estudio jurídico de la Administración. Estos conceptos los consideré como técnicas de orígen jurídico-político y comprendían la personalidad jurídica, la capacidad jurídica y las potestades administrativas. No voy a referirme a todas las cuestiones relativas a la primera, sólo creo que el hecho de considerar a la administración en general o cada Administración en particular como persona jurídica es, en resumen, la forma de señalar que es responsable, que debe responder de sus actos y de distinguir esta responsabilidad, sin descartar por supuesto la de las personas físicas que actúan. Es una manera más de considerar la necesaria seguridad jurídica en la que la actividad administrativa pública ha de desenvolverse. De otro lado, personalidad implica capacidad jurídica y la cuestión tiene repercusión en lo que tratamos en cuanto una característica destacada por todos es que una Administración pública puede actuar con poder, ejerciendo potestades, imponiéndose a los ciudadanos y particulares o puede hacerlo en régimen de igualdad con ellos como un particular más y de ahí que se haya hecho referencia a una capacidad jurídica pública y a una privada. Por ello otra cuestión importante es saber cuándo la Administración pública puede o debe actuar de uno u otro modo, sobre todo si actuar en lo publico y en lo privado significa poder seguir unos u otros procedimientos, someterse a unos u otros límites y garantías. De nuevo la seguridad jurídica y los principios del derecho público exigen que el ordenamiento jurídico fije de modo claro y definitivo cuándo puede actuar de una u otra forma y, consecuentemente, cuándo puede organizarse como una persona jurídica privada y cuando no. Y eso precisamente es uno de los aspectos más descuidados en la actualidad y una de las razones de la proliferación de organizaciones reguladas como de derecho privado que son hoy el punto del escándalo de la corrupción política y administrativa, sobre la base de una teórica mayor eficacia, que se comprueba inexistente.

De las técnicas mencionadas queda hacer referencia a la de las potestades, de las que se ha hablado mucho en el blog. Concepto propio del Derecho administrativo y que inicialmente hay que considerar como los poderes que la Administración tiene para imponerse a la voluntad de los particulares y de limitar sus derechos en virtud de intereses generales superiores. Poder propio de la Administración pública no de las personas privadas. Pero las potestades ya hemos dicho que tienen una vertiente interna y se hace referencia a potestades ad intra; es decir en el seno interno de la propia organización administrativa y que son las que he destacado como funciones públicas garantía que los funcionarios desarrollan a efectos de conformar la voluntad pública y que han de ser exigibles formalmente en los procedimientos administrativos, para que el derecho y la racionalidad sean efectivos. Las potestades estan reguladas y limitadas por el Derecho administrativo, tienen su origen en la ley y no en la voluntad del político o funcionario actuante y a la hora de ejercerse, mediante actos, han de ser motivadas con referencias jurídicas y de oportunidad y proporcionalidad.

De estos principios y procedimientos derivan otros principios de la organización que analizaré otro día .

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