domingo, 21 de abril de 2013

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS I: El Decreto de Bravo Murillo

De nuevo siento la necesidad de ocuparme de las relaciones de puestos de trabajo, no atendiendo a su naturaleza jurídica, sino desde la perspectiva de evidenciar la actividad administrativa que implican y sus repercusiones en la organización y gestión de las Administraciones públicas, aun cuando repita cuestiones ya analizadas y me tenga que extender más allá de una sola entrada. Para mí es evidente que estos aspectos son mucho más importantes que si las plantillas o relaciones de puestos son actos o reglamentos o carne o pescado como se dice en esta entrada del magnífico blog de Sevach. La cuestión de la naturaleza de las relaciones de puestos de trabajo tiene indudable importancia respecto a su impugnación contenciosa y con el alcance de la misma, pero siendo ello importante, lo es más si obedecen o no a un sistema racional y basado en los principios legales de la función pública y gestión administrativa pública y, en consecuencia, con intereses objetivos, públicos y generales. Las relaciones de puestos de trabajo son un instrumento de organización y estructuración administrativa que condiciona o determina la gestión y que ha de ser elemento de eficacia administrativa, en el sentido que el otro día exponía aquí. Estimo que evidenciar que cuestiones como el análisis de puestos de trabajo y su clasificación no son inventos recientes, sino procesos que de un modo u otro han estado siempre presentes y sido necesarios, al menos en la doctrina, e implícitos o explícitos en la normativa de la función pública, se hayan cumplido o no, ayuda a comprender su finalidad, utilidad  y necesidad y a resolver mejor jurídicamente los problemas que la cuestión de las relaciones de puestos de trabajo puedan presentar en el orden de los conflictos jurídicos. También creo que contribuye a  que se entienda que la gestión de recursos humanos es dependiente, en gran parte, de que esos procesos previos a ella o simultáneos se cumplan bien.

La relación de puestos de trabajo está en ineludible conexión, pues, con el análisis y clasificación de puestos de trabajo y sin que estas actividades de gestión administrativa y de racionalidad y eficacia se realicen, no son nada, no cumplen su finalidad, más allá de que constituyan un acto administrativo con efectos tanto de organización formal como jurídicos. Hay que volver a hacer historia para comprender la razón por la que las relaciones puestos de trabajo (plantillas orgánicas era su denominación más correcta) se hacen necesarias y se convierten en el instrumento que he mencionado. Antes de la Ley de funcionarios civiles del Estado de 1964, el elemento, en principio, relacionado con el puesto de trabajo son las categorías que figuran en los decretos de aplicación del estatuto de la función pública o de los empleados públicos de 1918 (Ley de Bases de 22 de julio), pero también, allí hasta donde llega mi conocimiento, en el Decreto de 18 de junio de 1852, conocido como de Bravo Murillo.
No me ocupo de la anterior reforma de López Ballesteros ya que no poseo el texto del Real Decreto de 7 de febrero de 1827 y no porque se dirija al departamento de Hacienda, ya que éste considero que ha sido fuente en nuestro sistema de función pública. Todos estos antecedentes los pueden ver en el magnífico y útil trabajo  de Miguel A. Albadalejo Campoy publicado en Cuadernos Económicos ICE número 13, 1980, número dedicado a la función pública y política burocrática en España, y en la obra de Rafael Jiménez Asensio, Políticas de selección de la Función Pública, MAP 1989. Me ocuparé hoy del citado Decreto de  Bravo Murillo y muy someramente de la situación que se nos refleja del siglo XIX, fundamentalmente en el Capítulo VII del libro de Alejandro Nieto, Los primeros pasos del Estado constitucional, y de los datos que nos ofrece Baena del Alcázar en el suyo, El origen y consolidación de la Administración Liberal Española (1838-1900), si bien esta obra se limita a analizar la organización central y órganos superiores hasta las Direcciones Generales y no tanto a los empleos y empleados públicos.

Vaya por delante que, como respecto de tantas de las normas en cualquier materia, no se puede decir que el Decreto de Bravo Murillo refleje una realidad estructural y de carrera o empleo, sino que es la manifestación de un deseo o de una organización que se quiere, sin perjuicio de que en él se revele bien la existencia de determinados procesos o actividades, o bien su necesidad implícita. Baena nos dice: Al reflexionar sobre esta norma no debe olvidarse que su regulación afecta a la organización, aunque su principal objeto sean los empleados públicos. Pero en todo caso esta reflexión debe partir de dos consideraciones generales. La primera que el Real Decreto nunca se aplicó y la segunda que, aunque así hubiese sido, de todos modos ofrece una visión de la Administración que se aspiraba a conseguir o crear. Más adelante se refiere a la doctrina sel siglo XX, en concreto a Carrasco Canals, para apuntar que ese considera al Real Decreto como un intento.

Pero aun siendo así, hay que considerar pues que lo que podemos llamar la opinión técnica o doctrinal de reforma  y estructura necesaria se ha de deducir del contenido de la norma, sin perjuicio de su realidad o no, y por ello, comentaré de ella lo que guarde relación con los puestos de trabajo o su idea y los demás elementos comprendidos en el título general de esta entrada. Pues bien si se examina el Real Decreto de 18 de junio de 1852, el primer concepto que se puede estimar que guarda relación con los puestos de trabajo es el de las categorías, pues su artículo 1º establece las siguientes: 1ª Jefes superiores, 2ª Jefes de Administración, 3ª Jefes de negociado, 4ª Oficiales y 5ª Aspirantes a oficial. El artículo considera que los subalternos no tienen carácter de empleados públicos para los efectos de este decreto, salvo los derechos adquiridos; es decir, principalmente no se les aplican  las categorías. Este artículo cuenta con el precedente de la mencionada reforma de López Ballesteros y  de un Real Decreto de 16 de agosto de 1834. Cualquier persona interesada en la Administración pública y su organización es indudable que considerará, lógicamente, que las categorías se corresponden con puestos de trabajo concretos. Pero ya he dicho en bastantes ocasiones que las categorías se deslindan o desconectan del puesto de trabajo para convertirse en un sistema retributivo (el cual ya se establece en el artículo 9º del Real Decreto) de modo que la categoría determina el sueldo y, en consecuencia, es también un sistema de carrera administrativa que se refleja en los escalafones. Al respecto, Baena, después de señalar el incumplimiento del citado artículo 1º, nos dice: Pero hay que insistir en que no hay coincidencia entre el nivel orgánico de la unidad y la categoría, de modo que cuando se consigna esta puede no corresponder al nivel citado, tanto por tratarse de que la categoría es más importante que el puesto como a la inversa.

Otra expresión que surge, en el artículo 2º, es la de ramos, al decir que la clasificación de las categorías se hará por Ministerios, y en cada uno por ramos, uniendo los que sean de la misma índole y naturaleza, y separando los que no tengan entre sí la conveniente relación o analogía. Más o menos en el mismo sentido se manifiesta el artículo 45 al encomendar a cada Ministerio la propuesta de un reglamento especial para la ejecución del decreto, aplicando sus reglas a las oficinas y dependencias de sus respectivos ramos, que aquí puede identificarse, pues, con actividad. No queda muy clara la acepción con la que se utiliza en este caso el término "ramos", pero al ser en cada Ministerio, es evidente que no se refiere a los diferentes ramos de la Administración Pública, de los cuales cada uno de lo ministerios puede considerarse un reflejo. Como posibilidad de interpretación me inclino a considerar equivalente no sólo a actividad, sino que a través de la actividad se puede llegar a la unión de cada ramo con el cuerpo de funcionarios que la realiza, por tanto no sólo como referencia a clases de funcionarios sino como clases de actividades que se desarrollan en el ministerio correspondiente. Con ello, en este análisis es la primera vez que realizo una conexión entre puesto y cuerpo, términos ambos que, salvo error de mi parte, no aparecen en el texto del Real Decreto. Sin embargo, de la doctrina sí se deduce la existencia de grupos y cuerpos de funcionarios, así como de la división entre administración general y especial. En el libro de Alejandro Nieto y capítulo antes citados, al tratar de Grupos y Cuerpos, lo primero que señala es: Desde el punto de vista legal, la expresión "empleado público" era convencional y no respondía a la realidad del momento, dado que este colectivo se encontraba fraccionado en grupos poco menos que independientes. La referencia es al período anterior al Real Decreto de Bravo Murillo. Pero en el libro, por ejemplo, Nieto, dice: Uno de los acontecimientos más transcendentales del mundo funcionarial de la época fue el encarnado en el R.D de 30-4-1835 por el que se ordenó la formación del cuerpo de ingenieros civiles... (página 371) En la página siguiente nos dice: Con esta R.O. (R.O. de 21-9-1833) se creó un sistema de categorías personales que dependía no ya del puesto administrativo desempeñado sino del lugar que se ocupaba en el escalafón general del Cuerpo, lo que abunda también en la separación y no correspondencia entre puesto y categoría. Por lo reflejado y por lo que disponía el artículo 30, que también menciona a los ramos y que luego veremos, me parece lógico pensar que la clasificación de categorías a que se refiere el artículo 2º supusiera su atribución y concreción para cada funcionario en cada cuerpo o grupo existente o en los empleados de la escala administrativa, o sea de la administración general, aún no corporativizada como en la actualidad. La existencia de grupos y cuerpos también se deduce de las exclusiones que el artículo 44 realiza en la aplicación del Real Decreto a diplomáticos, profesorado, ingenieros civiles y de minas, militares y, en particular a las demás carreras cuyos empleados tengan condiciones especiales por las cuales se distingan esencialmente de la Administración activa. Baena considera que la referencia es a los grupos de funcionarios a los que se aplicaban normas especiales. De ahí que la normativa en general haya repercutido siempre en los funcionarios puramente administrativos o de administración general o común y no tanto en los cuerpos facultativos o especiales y por ello siempre ha existido esa diferencia entre cuerpos y escalas y administración general y especial. También en consecuencia, las leyes o normas de función pública fracasan o se inaplican parcialmente o por sectores o también se puede decir que realmente nunca son verdaderamente regulaciones generales para toda la función pública, sino que existe un mosaico de normas y, también, de decisiones internas organizativas de cada ministerio. Pero lo que deduzco de las exclusiones mencionadas, más la de los subalternos, y que tiene relación con cuestiones ya apuntadas por mí, es que en los Cuerpos, propiamente dichos, en los que predomina la identidad de funciones y por tanto la identidad de contenidos funcionales y actividades en sus puestos, es difícil que se llegaran a establecer o encontrar esas distintas clases de puestos cuya existencia parecen predicar las categorías y por eso se les excluía del decreto, pero que, sin embargo, las categorías determinaban la posibilidad de diferentes posiciones jerárquicas o de escalafón y antigüedad y de retribución, al mismo tiempo que dentro de la actividad distinguían al que mandaba y al que obedecía, no en la función especializada propiamente dicha, sino en el orden de gestión administrativa que al cuerpo correspondía y a cuyo cargo o puesto, el escalafón, la antigüedad y la categoría permitían acceder o "llegar". Salvo en este caso de gestión administrativa no común o general, sino de orden y dirección de la actividad especializada, la categoría se desliga del puesto y es un sistema de carrera en el que la retribución y posibilidad de ascenso es el factor principal, sin relación u obligación de ocupar determinados puestos o depender de acceder a los de un nivel o jerarquía determinado. Surge, para mí, de este modo, la necesidad de saber si la separación entre puesto y categoría o su no coincidencia nace por razón de que los cuerpos especiales no generen tantos puestos distintos como categorías posibles hay legalmente (como antes he supuesto) pero quieran alcanzar la retribución que ellas suponen, o bien por la incapacidad de ordenar científicamente o gestionar el problema o compaginarlo con la antigüedad, carrera, etc., acabando en un sistema retributivo. Además esto es así, porque aun siendo excluidos de la aplicación del Real Decreto, sin embargo creo que se puede afirmar que las categorías sí están en la ordenación particular de los especialistas.

 Pero el Real Decreto nos ofrece otros términos que pueden relacionarse con el puesto de trabajo; así siguiendo el orden de su articulado, en los artículos 3º y 6º aparece el término cargo, pues el primero de ellos establece que Para colocar a los empleados en la categoría respectiva, se atenderá a la importancia y transcendencia de los cargos con sueldo del Erario, ya se desempeñen sus funciones en la Administración central o en la provincial. Desde mi punto de vista en ese "colocar" se halla implícita la clasificación a que antes se refiere el decreto y, naturalmente, el análisis de cada empleo o puesto o de las funciones y responsabilidades de cada empleado público, ello resulta lógico, racional y necesario para actuar bien, siendo indiferente, en principio, si la realidad mostrara que no se ha hecho.  El segundo de los citados artículos, por ejemplo, al referirse a la quinta categoría y al sueldo  de cesantía dice pero se abonarán para cesantía y jubilación los años servidos en cargos correspondientes a dicha 5ª categoría. Dado que la categoría es la inferior y, por tanto, el cargo no es superior o alto, la equivalencia del término cargo con el de puesto resulta factible.

El artículo 5º menciona o alude a los empleos; las expresiones concretas que utiliza son, una: aunque hayan entrado en los empleos, y otra: de lo empleos en que cesaren. Tanto una como otra  de estas expresiones permiten considerar que exista una equivalencia con el puesto que se ocupa, si bien no cabe descartar el grupo, ni el cuerpo, ni la categoría. También se refieren a empleos, los artículos 11, 28, 29 y 33.

Comento, al efecto de evidenciar que el análisis de puestos o de funciones, que igual da, es necesario,  que, por ejemplo, el artículo 13 dice: Para ser aspirante a oficial con sueldo o sin el se requiere, además de de las otras cualidades y circunstancias que exija la índole particular de las respectivas funciones:....Como el Real Decreto no establece las funciones de cada categoría, sino que en el artículo 2º, se refiere a su clasificación en atención a los ramos que sean de una misma índole y naturaleza, separando los que no tengan entre sí relación o analogía, no cabe duda que era necesario el análisis de cada puesto, en realidad de las funciones de su ocupante, para su clasificación en una categoría y que ello suponía bien agrupar funciones homogéneas o relacionadas, etc., o bien haberlas definido previamente. La conclusión es que aunque la norma no se refiera a este análisis de puestos o cargos o ramos o empleos o funciones, el mismo es tarea administrativa necesaria. Pero también es cierto que no conocemos cómo realmente se realizó la clasificación por categorías y puede que todo se resolviese simplemente atendiendo a la antigüedad y escalafón de cada empleado, sin garantías además de uniformidad en los criterios, al realizarse por cada Ministerio, con la única limitación de que no se disminuya el sueldo del empleado y no se sobrepase el presupuesto asignado a la dependencia (art. 10).

El artículo 17, perteneciente al grupo de artículos que regulan los exámenes de ingreso, dice: Se formará una lista de los examinados para las plazas de aspirantes.Término que se repite en los artículos siguientes que se refieren a exámenes y oposiciones. En consonancia, pues, con lo que he comentado en el blog y en mis trabajos relativos a la función pública, el concepto plaza aparece ligado a las oposiciones, pues los puestos concretos no aparecían convocados sino agrupados por categorías. El artículo 25 se refiere a plazas de ingreso.

También es de resaltar que en el artículo 28 y en el reseñado 44, aparece el término carreras, pues  el primero dice: De la misma manera se destinará en las diversas carreras el conveniente número de empleos para naturales de las provincias de Ultramar.... Es posible relacionar el término  o conceptos con los de cuerpos y escalas y el segundo excepciona a las carreras ya mencionadas de diplomáticos etc.

Igualmente merece atención el artículo 30 que establecía que Se publicará asimismo anualmente en los Boletines el escalafón de todas las categorías y ramos.... Lo que no significa que sea un precedente de las relaciones de puestos, pues el escalafón era de personas ordenadas por cuerpos y categorías, pero sí nos ofrece la equivalencia de los ramos con los cuerpos que ya he considerado antes.

En el artículo 35 nos aparece otro término el de destino, al decir: El derecho a percibir el sueldo de un destino...El término se repite en los siguientes e inmediatos artículos, todos en relación con retribuciones. En el artículo 37, por ejemplo, se dice Los empleados en destino de residencia fija...., lo que nos manifiesta la relación que existe del término con las localidades en las que se sirve o con la geografía, cuestión esencial en un sistema centralizado y colonial y en su gestión de personal; por ello el artículo 41 decía: Los empleados de la Administración pública contraen la obligación de servir destinos en cualquier punto que se les señale de la Península y e islas adyacentes... El artículo 40 se refiere al empleado suspenso del ejercicio en su destino... El 42 utiliza la expresión reposición en sus destinos, al regular que las sentencias absolutorias en causas criminales a los empleados no les confieren derecho a dicha reposición. En este caso creo que la equiparación de "destino" con el puesto de trabajo que se desempeña es más clara, sin perjuicio de la conexión con la localidad o localización geográfica.

Para concluir, si es que han llegado hasta este final de la entrada, sin perjuicio de si la normativa contemplada fue o no aplicada, creo que, salvo por lo que corresponde a las relaciones de puestos de trabajo, ya que no hay mención, por ejemplo, a plantillas u otra forma de reflejo de los puestos de un organismo, se puede afirmar que, en este período histórico y norma, el puesto de trabajo, con otros términos, está presente en la organización y en la función pública y la carrera de los funcionarios, así, como es natural, a través de la categoría, se realiza la conexión con una retribución que precisa de dotación presupuestaria, (las plantillas no obstante existían, al efecto, en la página 378 del libro citado de Alejandro Nieto, pueden ver reflejadas algunas y los Reales Decretos de su aprobación). La conexión de la categoría con el sueldo y con el presupuesto es evidente cuando se leen los artículos 9 a 13, ambos inclusive, y, en concreto, el 10 establecía, además de la necesaria sujeción de todas las dependencias de la Administración activa a la escala de sueldos del anterior artículo 9, que tampoco se podía exceder los créditos que en el presupuesto tengan asignado las mismas dependencias, como ya he señalado antes. Esto es pues, lo que ha resultado o "salido"; otros días veremos otros antecedentes.

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