SOBRE LA EFICACIA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Ahora que la eficacia administrativa constituye una referencia general y permanente, pese a que me extienda bastante más de lo habitual, me ha parecido oportuno reflejar lo por mi escrito sobre dicha eficacia en el Capítulo III de mi obra Juridicidad y organización en la Administración pública española:

" c) Consideración especial de la eficacia[1].

Llegados a este punto, el de la eficacia de las Administraciones públicas, que el artículo 103 de la Constitución enumera como primer principio de actuación de las mismas, nos introducimos en un problema o cuestión que, desde mi punto de vista, resulta hoy de la máxima importancia y que sirve de fundamento y justificación incluso a la acción política. La “eficacia” es un término que inunda los discursos, programas y medidas políticas, que justifica todas las reformas y preside, igualmente, la mayor parte de las acciones administrativas. La eficacia lo justifica todo y permite mantener como adecuadas las soluciones más diversas y contrapuestas. Por ello, tratar de resumir y concentrar su significado, desde la perspectiva de nuestro trabajo, no resulta fácil.

Al tratar de señalar las diferencias y conexiones entre derecho y organización, quizá, la primera cuestión que se nos plantea es si la eficacia es un principio jurídico de la organización, tal como se califica por la doctrina a los examinados con anterioridad, y debemos inmediatamente concluir que establecer una decisión al respecto, en este caso, nos resulta indiferente o carece de importancia al objeto que perseguimos. Aun cuando en casos anteriores hemos concluido que otros de los principios ya enumerados lo eran de organización y que eran jurídicos en cuanto se recogían en las normas como deber u obligación de las Administraciones públicas, lo cierto es que nuestra análisis no pretende una calificación de estos principios, sino que hemos partido sólo de su carácter de principios constitucionales o de recogidos como tales en la Constitución y, por lo tanto, fundamentos de la acción administrativa y, en consecuencia, de la organización de las Administraciones públicas, al no poder separar organización y actividad. Con mayor razón, en este caso que el principio tiene una utilización tan varia resulta todavía más claro que es un principio general que preside la actuación de las Administraciones públicas, sin perjuicio de que lo sea de toda la actividad política, y que simplemente, por ello, es un principio de organización o, al menos, que toda organización al establecerse o decidirse tiene como primer punto de referencia, para ello, que sea eficaz y, esto, en primer lugar significa que sea útil para cumplir los fines que la justifican[2].

La eficacia así, sin perjuicio de que sea un principio de aplicación al Derecho y, con él, a los actos administrativos en su concepto jurídico, le transciende y constituye uno de los elementos que conectan claramente a Política y Administración y que evidencia que ambas son actividades que constituyen un continuum y que son elementos inseparables de una misma cuestión y problema y que, en consecuencia, ambas se presentan como instituciones componentes del Poder ejecutivo del Estado moderno y democrático. Desde esta perspectiva político-administrativa, el derecho o la norma constituye un medio y no el fin inmediato, de ahí que entendamos que el principio de eficacia transciende de lo jurídico. La paradoja surge cuando la unión entre Política y Administración precisa para su eficacia de una separación técnica y de diferencia de poderes en el seno interno del Ejecutivo,  lo que, ya hemos señalado, que constituye garantía jurídica y de eficacia general y que es el elemento de equilibrio entre ambas partes de dicho poder estatal ejecutivo, Gobierno y Administración.

Se justifica, así, lo que ya exponía Alejandro de Oliván cuando decía que administrando se gobierna[3], y nos evidencia que el punto que ahora consideramos, la eficacia de las Administraciones públicas, es también el de la eficacia política y que es elemento básico en la configuración del contenido y método de la Ciencia de la Administración y hace de ésta un elemento esencial para el buen funcionamiento de las Administraciones públicas y de la Política de cada Estado, hasta el punto que su desconsideración por los Gobiernos, por los políticos y por las Universidades, constituye un instrumento de medida de la salud pública de un Estado y su sociedad. Por lo tanto, aquí, interesa resaltar que la eficacia obliga a todas las Administraciones públicas, pero que así como sabemos qué son la jerarquía, o la descentralización o la coordinación como formas de organización, la eficacia es una cuestión mucho más compleja, pues, por un lado, lo es de toda la Administración pública como organización y, por otro, de cada actuación, plan, medida, norma, etc. concretas y que, en todo caso, exige de una actividad administrativa dirigida a dicha eficacia y que constituye una función pública, propiamente dicha y actuación profesional de los administradores públicos. Esta actividad dirigida a la eficacia pública, que es función pública y actuación profesional, es no sólo esto, sino la base de la consolidación de la Ciencia de la Administración[4]. Baena del Alcázar resume la aportación práctica de esta ciencia cuando dice: la Ciencia de la Administración debe aportar a la ciencia política la eficacia del Estado, es decir, la satisfacción efectiva de las demandas sociales, lo que revierte a la segunda cuestión abierta a comienzo de estas páginas sobre cómo administrar. No sólo se trata de saber qué es y qué hace al más alto nivel la Administración. Se trata también de cómo se debe administrar para cumplir la última e imperiosa necesidad del Estado, la justificación por sus resultados en forma de prestaciones sociales[5].

De otro lado, la denominada crisis del Estado y sus factores, tales como la internacionalización de problemas y soluciones, la superación del Estado- Nación, la demanda de retroceso del Estado o las privatizaciones, etc., al hacer que muchas decisiones políticas estén condicionadas por factores externos a la política nacional, han ocasionado que la prestación de servicios como actividad administrativa y política haya adquirido preponderancia, siendo en esta prestación en donde más factible se hace la medición de la eficacia y de los resultados concretos, mientras que las actividades clásicas de garantía de intereses públicos o libertades y de policía y orden público, quedan en otro plano y su eficacia presenta frentes más problemáticos, no sólo porque siempre cabe alegar una insuficiencia en las actuaciones correspondientes, sino también porque su popularidad resulta menor y, además, su solución depende en buena parte de otros componentes sociales o de acciones en otros ordenes sociales y culturales, ofreciendo una mayor complejidad que la de la prestación de servicios públicos concretos[6]. Y, así, resulta lógico que se haya identificado en el sector público la eficacia con la gestión privada al presentarse la prestación de servicios como el campo en que la colaboración de los particulares o de los empresarios privados se produce, admitida además por el Derecho administrativo, y constituyendo, también, una actividad de componente económico en la que las formas de organización autónomas o empresariales están permitidas. Perspectiva equivocada o incompleta, pues, principalmente, lo que se produce es una posibilidad más clara y evidente de medir los resultados. Esta identificación y la situación general antes apuntada de dificultad política y publicidad de las actividades clásicas, determinan de hecho una renuncia al estudio y análisis de la eficacia pública como tal, la cual afecta o alcanza a la satisfacción de todas las necesidades sociales, pero que tiene un objetivo principal que es la existencia de la propia sociedad de que se trate, lo que obliga, en cambio, a que las estructuras sociales formalizadas por el Derecho y los equilibrios establecidos y los fines públicos se mantengan y no se subviertan.

Muchas más cuestiones pueden ponerse en evidencia al respecto, pero en parte, lo dicho, explica las tendencias actuales de privatizaciones y descentralizaciones funcionales que configuran a la eficacia como un problema meramente organizativo y no político o separan la organización correspondiente del centro o núcleo del poder político y administrativo y, con ello, permiten deslindar, o más bien evitar, responsabilidades políticas. También se justifica el marcado posibilismo de las normas organizativas en este campo. La Ciencia de la Administración, en cambio, en la medida que marque principios de buena administración, contribuye a su consolidación en reglas y, por tanto, en derecho de la organización, pero ello determina un mayor poder administrativo y un equilibrio diferente entre Política y Administración. La Administración como cuestión unida a la Política obliga a ello, el Derecho administrativo como separación entre derecho y organización, contribuye a la separación entre Política y Administración y entre aquélla y el Derecho. Desde la eficacia del Estado, con alejamiento del formalismo jurídico, se impone una visión unitaria y una conexión entre Ciencia de la Administración y Derecho administrativo. No obstante, la situación descrita permite al lector comprender que esta eficacia no constituya una prioridad política en la actualidad, al suponer o determinar un cambio en la situación actual del denominado poder burocrático frente al poder de los políticos y una racionalidad distinta en la gestión y un tiempo o ritmo diferente en la acción en general, además de una mayor dificultad de publicidad o propaganda, ya que la eficacia real de muchas medidas políticas pueden tener frutos en legislaturas o gobiernos posteriores, al que tomó la decisión e, incluso, de signo político diverso, sin rentabilidad política personal o de partido. Si a ello unimos el estado actual de desarrollo de la Ciencia de la Administración y su escasa repercusión en los contenidos normativos y legislativos en materia de administración y gestión pública y el desinterés político por ello, resulta que la eficacia que propugna el artículo 103 de la Constitución, es algo completamente indefinido.

Pero, además, la eficacia de las Administraciones públicas supone un conjunto de distintas eficacias, similar a un poliedro de muchas caras, y así cabe hacer referencia a una eficacia política, o jurídica, o administrativa, o económica o social, etc., las cuales pueden coincidir o entrecruzarse y ser necesario, política o técnicamente, establecer una prioridad o preferencia entre ellas. Lo que no se puede, en definitiva, dejar de tener en cuenta es que es un deber de la Administración pública el ser eficaz y que, en orden al objetivo de este trabajo, la eficacia jurídica representa el ajuste a derecho de la actuación de las Administraciones públicas y que desde el punto de vista de la organización es necesario delimitar aquellas organizaciones que son eficaces e idóneas para cada fin y tenidas en cuenta las características de la Administración pública, lo que es una cuestión técnica conectada con la Ciencia de la Administración y con la actividad de los técnicos y funcionarios públicos, por lo que al organizar resulta obligado reflexionar sobre si el aparato orgánico que se diseña permite ser eficaz, por ejemplo, o si otra forma o diseño sería más adecuado. Definir en la práctica y técnicamente las organizaciones eficaces en cada caso, significa contribuir a la teoría de la organización pública y descubrir principios al respecto y permitir una juridificación más adecuada de la organización administrativa. Pero siempre hay que considerar el derecho y su regulación, pues, si éste establece una determinación y un tipo de organización concreta para cada caso, si no se sigue o cumple lo establecido, bajo la pretensión o convencimiento de que otro tipo de decisión es mejor o más eficaz, la sanción jurídica que puede recaer anulando la decisión puede convertir la aparente o real mayor eficacia en un verdadero desastre político, administrativo y económico, según los casos. Un ejemplo reciente de decisión errónea por privatización de organizaciones que a todas luces deben ser públicas nos lo muestra la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, en Sentencia de 16 de octubre de 2003, que ya hemos comentado en el punto 4. B) c) del Capítulo II de esta obra. La condena que establece esta sentencia y cualquier otra que puedan establecer los Tribunales de Justicia por decisiones organizativas contrarias a derecho, demuestran, pues, que pretendiendo ser más eficaz y rápido con la creación de una sociedad mercantil, si en cambio el derecho considera de aplicación procedimientos de derecho público o la necesidad de sometimiento a dicho derecho, se puede ver anulada toda la actuación y obligada la Administración pública a una sustancial indemnización al perjudicado y con ello a un gasto público indebido. La pretendida eficacia inicial o la organización privada predicada como mejor, resultan contrarias a otros principios jurídicos y hacen ineficaz la decisión al final del proceso.

Estas variantes que presenta la eficacia administrativa y la vinculación con la actividad política, evidencian la conexión que el principio o “desideratum” muestra con los “resultados”, lo que, a su vez, supone una comparación permanente de lo actuado con respecto a lo perseguido, es decir entre actos y fines[7]."

Espero que haya sido de interés para los lectores.

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[1] Un texto especialmente dedicado a este principio es el de Parejo Alfonso, L, Eficacia y Administración. Tres estudios. Madrid 1995. También hay que considerar el número monográfico de Documentación Administrativa 218-219; 1989, dedicado a Administración y Constitución; El principio de eficacia.

[2] Respecto de la inclusión en el artículo 103 de la Constitución del principio de eficacia, Baena del Alcázar, en sus comentarios a este artículo, en Comentarios a la Constitución Española de 1978  (obra dirigida por Oscar Alzaga) Tomo VIII, p. 402, nos dice que la eficacia no es un verdadero principio, sino un criterio general que expresa una aspiración de los constituyentes. Por supuesto que la Administración pública debe actuar con eficacia, pero de este deber ser no se desprende ninguna consecuencia en la práctica ni para la comprensión de lo que sea la Administración pública como organización ni para el valor jurídico de sus actos. Para acabar distinguiendo entre principios de organización y criterios de actuación. Si bien todo ello es exacto, pese a su dificultad es evidente que hay organizaciones que por su propia estructura o composición pueden ser en sí mismas ineficaces o inadecuadas al fin que se persigue, por lo que no acaban de separase organización y actuación o viceversa.

[3] De su obra De la Administración Pública con relación a España; siendo el texto concreto el siguiente: “El Gobierno es el Poder supremo considerado en su impulso y acción para ordenar y proteger la sociedad, y la Administración constituye el servicio general o el agregado en medios y el sistema organizado para transmitir y hacer eficaz el impulso del Gobierno y para regularizar la acción legal de las entidades locales. De modo que administrando se gobierna.” De la edición realizada por el Instituto de Estudios Políticos; Madrid 1954; pp. 34 y 35.

[4] El punto II del Capitulo I del Curso de Ciencia de la Administración de Baena del Alcázar, Op. cit.. pp. 21 a 38, es esencial para la comprensión de esta cuestión y de las diversas cuestiones que aquí se condensan.

[5] Op. cit. en nota anterior; p. 46.

[6] Baena del Alcazár, en Op. cit., Curso de Ciencia de la Administración, resume esta situación, cuando dice: La dialéctica autoridad versus garantía de libertades pierde su papel central y debe considerarse integrada en otra nueva, que no es sino la siguiente. Se contrapone ahora el poder de los grupos políticos y burocráticos a la prestación eficaz de los servicios y la creación efectiva de una situación prospera de la comunidad.

[7] Ortega Alvárez, L, en el Capítulo VI del Manual de Derecho Administrativo, Parejo Alfonso, L; Jiménez Blanco, A; Ortega Alvárez, L; Vol. I,. Op. cit., p. 308, al ocuparse de la Organización y la eficacia, resume en un párrafo, del siguiente modo: La importancia del estudio de la eficiencia y la eficacia en la teoría de la organización es que amplía su ámbito de preocupaciones, rebasando la mera reflexión estática sobre el adecuado uso de las potestades de acuerdo con el principio de legalidad e incorporando una visión global y dinámica de la organización en su conjunto y del uso de los medios puestos a su disposición y alcanzando el concepto de gestión. Así permiten: a) una reflexión sobre los fines públicos que introducen las normas y los medios disponibles de la organización encargada de su satisfacción; b) un análisis de las posibles contradicciones entre los distintos fines públicos que implican una realización parcial de los mismos, y los motivos por los que un fin se realiza prioritariamente respecto de otros, y c) un examen de la adecuada distribución de todos los medios disponibles por un poder público entre las distintas organizaciones a su cargo, en función de la valoración de los fines u objetivos públicos atribuidos a todas ellas. En definitiva, permiten un examen de los resultados respecto de los fines atribuidos que puede incidir en la elaboración de nuevas políticas y en la elección de nuevos agentes públicos encargados de su consecución, con la consiguiente influencia en el ámbito del reparto competencial y de medios humanos, materiales y financieros, tanto en el seno de una misma organización como entre organizaciones diferentes.