EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: SU MOTIVACIÓN. III

En la anterior entrada me centré en la relación entre Gobierno y Administración y, en el fondo, entre la política y la función púbica y, como en todo lo hasta ahora comentado, el principio de legalidad y el sometimiento pleno de todos los poderes y los ciudadanos al Derecho y al ordenamiento jurídico es el centro neurálgico que preside cualquier acción y servicio público que se dirige, pues, a los ciudadanos en general y en particular y, en consecuencia, a los intereses generales. En lo expuesto hasta ahora he partido básicamente de las exposiciones de motivos de las dos leyes que son objeto de análisis, buscando en ellas las bases y principios jurídicos que rigen la acción administrativa. En la Ley 39/2015, en el punto siguiente a lo manifestado respecto de gobierno y administración, se nos define o conceptúa el procedimiento administrativo y, dado que se perfila en un claro sentido jurídico y no general, me parece que antes de hacer referencia a él, conviene referirnos a la Ley 40/2015 y a los principios generales que en su artículo 3 se recogen y que no había expuesto en su totalidad. Dice así:

1. Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.

Deberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios:

a) Servicio efectivo a los ciudadanos.

• b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
• c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.
• d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.
• e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.
• f) Responsabilidad por la gestión pública.
• g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas.
• h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
• i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.
• j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
• k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.
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Creo que con esto, y teniendo en cuenta la serie de garantías y derechos que se mantienen en la Ley 39/2015, cualquier acción administrativa está plenamente circunscrita a unos principios jurídicos y administrativos o de gestión fundamentales y conforme a los cuales su control, tanto de legalidad como de gestión, es posible. Dudo como abordar estos principios si uno a uno o en conexión. Contemplándolos me parece que cuatro de los cinco primeros se dirigen a la actuación frente a los ciudadanos y que claramente conectan con la ley de procedimiento administrativo; es decir, con éste, aunque haya que considerarlos en general y, en algún caso, también afecten a la relación entre Administraciones públicas. 

¿Qué podemos considerar que encierra el primero de ellos? ¿qué implica el calificativo de efectivo respecto del servicio a los ciudadanos? Lo primero que se me ocurre es que la efectividad sólo cabe apreciarla en cuanto al servicio concreto que el ciudadano solicita o que debe serle prestado. No obstante, no puede eludirse la conexión con la legalidad. Es decir, no se trata simplemente de conceder sin más lo que un ciudadano puede solicitar, sino el que corresponda hacerlo. Y así de un modo u otro, siempre hay referencia a una norma o a un principio al que sujetarse y conforme al que actuar. De otro lado, esta efectividad está conectada con los principios que siguen en el precepto reseñado. No puede haber servicio efectivo si no hay una manifestación simple, clara y próxima al ciudadano. Es necesario que este pueda entender lo que le dice la Administración y lo que dispone o regula y le afecta. Y acude a mí, por ejemplo, la cuestión de la lengua en los procedimientos; ya que en este orden vemos abusos manifiestos. Incluso, una de las propias medidas principales de la reforma administrativa que nos ocupa como es la del derecho u obligación del uso de medios y procedimientos electrónicos pueda llegar a afectar a este principio, pues un buen sector de los ciudadanos, por edad u otras circunstancias, puede no estar capacitado para su uso y no le sea simple, ni claro, ni próximo el procedimiento a través de medios electrónicos. Hay que tener en cuenta que el procedimiento administrativo no obliga a actuar mediante representante y que en consecuencia las nuevas tecnologías fuercen al ciudadano a requerir la colaboración o representación de terceras personas. De este modo, a mí me parece que en la Ley 39/2015, artículo 13 se define como derecho, lo que más bien pueden resultar imposiciones para el ciudadano y que, en consecuencia, requieren de una organización administrativa asistencial básica al mismo o al interesado, para que no tenga que acudir por necesidad a terceros que le representen o que gestionen sus solicitudes. Por ello el articulo 13 mencionado, en su apartado b) tiene que establecer o declarar el derecho del ciudadano a ser asistido en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones públicas; lo que implica necesariamente una adaptación de la organización a este principio y una formación del funcionario que va más allá de la del uso de las nuevas tecnologías para abarcar una conducta y relación con el ciudadano o interesado que cumpla con el derecho que reconoce el apartado c) del mismo artículo que es el de ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públicos, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.

Ciertamente no se puede generalizar, pero estos principios son frecuentemente ignorados y no son tanto las reformas legales las que los hacen efectivos y reales, sino la formación de los funcionarios y una organización administrativa creada al efecto; es decir, con los medios y recursos adecuados para ello. Una información inadecuada puede conducir, como ya comenté, a un perjuicio a un tercero que, además, no cuenta luego con pruebas del perjuicio causado. El derecho de los interesados a actuar por sí mismos requiere de un servicio por parte de la Administración más preparado de lo que a simple vista parece, ya que el procedimiento también depende en este caso de la formación del interesado y, según casos, de que se obtenga de él toda la información precisa o necesaria para resolver o actuar. No, no es tan sencillo cumplir estos principios y derechos. También hay que tener en cuenta el principio de buena fe y confianza legítima que, por desgracia, tanto con respecto a los interesados como a sus representantes, muchas veces los empleados públicos no cumplen, porque en sus relaciones con ellos se han generado actuaciones o comportamientos encontrados o difíciles. De modo que otro principio, el de objetividad, se puede ver quebrantado.

Junto con el citado principio de objetividad, el artículo cita los de participación y transparencia de la actuación administrativa. La transparencia que conlleva la puesta de manifiesto de las actuaciones administrativas habidas respecto de lo solicitado o reclamado por el interesado, se traduce en realidad en un trámite procedimental previo y necesario para las actuaciones del interesado, para la efectividad del principio de contradicción y para que se aprecie la existencia de objetividad y ajuste a derecho de las actuaciones administrativas. Por eso, como en su momento manifesté, no me convence la configuración que del expediente administrativo realiza el artículo 70 de la Ley 39/2015, sobre todo cuando en su punto 4 dice: No formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento. Creo que resta transparencia, pues pueden desaparecer elementos que forman parte de la actuación que lleva a determinar a la Administración la voluntad legal y permite apreciar las desviaciones de poder. No es un precepto plenamente garante de la legalidad y de los derechos de los ciudadanos, sino emitido en defensa de la organización administrativa y en evitación de las complicaciones que muchos de los elementos excluidos han venido generando en el ámbito contencioso.

Todos estos principios, pues, nos los proporcionan unas leyes que regulan el procedimiento y el régimen jurídico, por lo que dentro del carácter básico del sometimiento a la ley que vengo citando repetidamente, afectan a todos los procesos en los que se produce la configuración del derecho, tanto en su sentido objetivo como subjetivo, pero, lógicamente, deben de ser aplicados en toda actuación administrativa, se dirija al campo que sea: relaciones con los ciudadanos o con otras Administraciones o en la formulación de políticas públicas. En estos dos últimos campos es en los que particularmente cabe aplicar el concepto de gobernanza, distinto del de gobierno, en cuanto se trata de gobernar en coordinación con el resto de Administraciones públicas, nacionales o internacionales y que no es más que una simple aplicación de dicho principio de coordinación y de los de eficacia y racionalidad, que vemos que se mencionan a partir del párrafo f), sin perjuicio de que consideremos también incluida la lealtad institucional y la buena fe y confianza legítima como principios que rigen las relaciones entre Administraciones públicas y contenido de una buena gobernanza o gobierno propiamente dicho y que reitera de modo directo el apartado k).

Pero en el orden de la participación hay que tener en cuenta también lo que nos dice la Ley 39/2015 en orden al procedimiento y la audiencia a los ciudadanos y la seguridad jurídica; ésta que deviene en un principio o base más de las fundamentales. Y así su exposición de motivos en su punto II dice: Estas actuaciones «ad extra» de las Administraciones cuentan con mención expresa en el artículo 105 del texto constitucional, que establece que la Ley regulará la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten, así como el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia a los interesados.

Y en el IV: Sin embargo, es necesario contar con una nueva regulación que, terminando con la dispersión normativa existente, refuerce la participación ciudadana, la seguridad jurídica y la revisión del ordenamiento. Con estos objetivos, se establecen por primera vez en una ley las bases con arreglo a las cuales se ha de desenvolver la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de las Administraciones Públicas con el objeto de asegurar su ejercicio de acuerdo con los principios de buena regulación, garantizar de modo adecuado la audiencia y participación de los ciudadanos en la elaboración de las normas y lograr la predictibilidad y evaluación pública del ordenamiento, como corolario imprescindible del derecho constitucional a la seguridad jurídica. Esta novedad deviene crucial especialmente en un Estado territorialmente descentralizado en el que coexisten tres niveles de Administración territorial que proyectan su actividad normativa sobre espacios subjetivos y geográficos en muchas ocasiones coincidentes. Con esta regulación se siguen las recomendaciones que en esta materia ha formulado la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en su informe emitido en 2014 «Spain: From Administrative Reform to Continous Improvement».

Quedan por analizar los apartados f) a j), que al estar en la ley se convierten en jurídicos y en componentes de la gestión pública, como ocurre en todos los demás casos. Su relación con la gestión pública me parece evidente y vienen a constituir bases para una buena administración, pero también una obligación de conducta y comportamiento para políticos y funcionarios; por ello la gestión a que afectan no es simplemente administrativa sino política y de ejecución de las políticas públicas. El apartado f) nos señala un principio de responsabilidad por la gestión pública, cuyo alcance no puede ser restringido, sino referido a todo tipo de responsabilidades, aunque éstas se generen o descubran como consecuencia de la gestión habida o realizada. En cierto modo, la valoración o comprobación de esta responsabilidad depende bastante del cumplimiento y realidad de los principios que siguen en el artículo y conectan, pues, con la eficacia. Así cabe considerar que alcanza a la responsabilidad, política, a la de gestión- que significa la valoración de la ejecución y eficacia o sea de la capacidad real del gestor-, la disciplinaria y la económica.

En los restantes apartados, los principios que se reseñan se dirigen a la eficacia y eficiencia y aparecen conceptos que se utilizan en la gestión  privada y que son, en principio, administrativos y de gestión. Así hay referencia a la planificación por objetivos y a su cumplimiento, lo que es evidentemente un sistema de gestión y no un elemento del procedimiento administrativo común que regula la Ley 39/2015. Es indudable que los objetivos se planifican en relación con las políticas públicas y con los fines perseguidos. Los fines institucionales se mencionan en el apartado i) y en relación a la economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a ellos. Y así, otra base de toda actuación administrativa se manifiesta en cuanto es obligado que los medios  o recursos necesarios para cada fin, política u objetivo, que representan un gasto público, sean calculados y previstos conforme a este principio. Y por ello, el apartado siguiente, el j) se refiere a la eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, lo que conlleva combinar eficacia y economía  y tener en cuenta la racionalidad del gasto y su proporcionalidad y adecuación al presupuesto público existente.

Con este punto, que nos remite ya a la gestión económica y a las leyes de la hacienda pública y de la gestión presupuestaria, haya quizá agotado la serie que de reflexiones encaminada a descubrir en las leyes de procedimiento y régimen jurídico los principios básicos de la administración pública, que precisa de un elemento humano preparado en consonancia a su importancia y mayor o menor dificultad técnica. Queda algo en cuanto a la actividad de control y evaluación de la actuación administrativa que se nos manifiesta, en cierto modo en la Ley 40/2015, al tratar de la organización y funcionamiento del sector público institucional, lo que dejo para otra ocasión.

Espero que haya acertado, dentro de mi habitual modo expositivo, en manifestar las bases que toda administración pública ha de considerar y aplicar y que llevan a que se realmente pública y dirigida a los ciudadanos, como uno de los servicios esenciales que conectan con la eficacia del Derecho y la Justicia y consolidación el Estado de Derecho.