domingo, 6 de noviembre de 2016

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: SU MOTIVACIÓN. II

En la anterior entrada dedicada a la motivación en las leyes 39 y 40 del 2015, reguladoras del procedimiento administrativo y del régimen jurídico de las Administraciones públicas, señalaba como base esencial de ambas el sometimiento de la acción administrativa a la ley y el Derecho o sea al ordenamiento jurídico en general, y de ahí que la cita del artículo 103 de la Constitución resultara obligada. Pero esa conexión con el derecho, y el hecho de que cada Administración pública está dirigida por sus respectivos gobiernos, hace inevitable el analizar la conexión de la actividad legislativa y de la interpretación de las leyes, en la que interviene de modo muy directo la potestad reglamentaria y, en consecuencia, conduce a tener que tratar de la acción de gobierno y, sobre todo, de su sometimiento a derecho y de su labor directiva respecto de la Administración y de cómo todo ello queda configurado en estas leyes.
Y el artículo 3.1 Ley 40 insiste en este sometimiento y en la necesaria objetividad de las Administraciones públicas y servicio a los intereses generales, así como enumera unos principios clásicos y esenciales de actuación. Así, en concreto dice: Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. En el punto 2 desarrolla un poco más estos principios y enumera otros que contemplaremos en otro momento.  A su vez en el punto III de la exposición de motivos de la Ley 39/2915 de procedimiento, también claramente, se expone: La Constitución de 1978 alumbra un nuevo concepto de Administración, expresa y plenamente sometida a la Ley y al Derecho, como expresión democrática de la voluntad popular, y consagra su carácter instrumental, al ponerla al servicio objetivo de los intereses generales bajo la dirección del Gobierno, que responde políticamente por su gestión. En este sentido, la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, supuso un hito clave de la evolución del Derecho administrativo en el nuevo marco constitucionalAhora quiero, sin embargo acudir al punto II del preámbulo de la Ley 39 que dice: 

La Constitución recoge en su título IV, bajo la rúbrica «Del Gobierno y la Administración», los rasgos propios que diferencian al Gobierno de la Nación de la Administración, definiendo al primero como un órgano eminentemente político al que se reserva la función de gobernar, el ejercicio de la potestad reglamentaria y la dirección de la Administración y estableciendo la subordinación de ésta a la dirección de aquel.
En el mencionado título constitucional el artículo 103 establece los principios que deben regir la actuación de las Administraciones Públicas, entre los que destacan el de eficacia y el de legalidad, al imponer el sometimiento pleno de la actividad administrativa a la Ley y al Derecho. La materialización de estos principios se produce en el procedimiento, constituido por una serie de cauces formales que han de garantizar el adecuado equilibrio entre la eficacia de la actuación administrativa y la imprescindible salvaguarda de los derechos de los ciudadanos y las empresas, que deben ejercerse en condiciones básicas de igualdad en cualquier parte del territorio, con independencia de la Administración con la que se relacionen sus titulares.

Y acudo a este punto ya no tanto porque siga demostrando el carácter fundamental y básico del principio de legalidad para las Administraciones Públicas y su actuación, sino porque empieza exponiendo los dos elementos institucionales que componen el sistema estatal y administrativo: el Gobierno y la Administración, trasladable a cualquiera de las Administraciones públicas territoriales. Y sobre todo lo hago porque se declara que el primero es el órgano eminentemente político cuya función es gobernar y ejercer la potestad reglamentaria y la dirección de la Administración, pero indicando o subrayando la subordinación de ésta a dicha dirección. Y si contemplamos esta afirmación y recordamos los principios que se han enumerado del artículo 3.1 del Ley 40/2015, empiezan, desde mi punto de vista, a plantearse o evidenciarse parte de los conflictos que pueden surgir en la actividad administrativa y afectar al procedimiento administrativo, en cuanto la interpretación o la visión de lo legal entre políticos y funcionarios no sea la misma o en cuanto se pretendan desviaciones o incumplimientos o la ignorancia del principio de legalidad. Cosa, por otra parte, muy frecuente, ya que el concepto de política que estamos acostumbrados a ver o a oír suele ser el mantenimiento de que los políticos, de algún modo, están por encima de la legalidad o que la política es más que el derecho. Basta poner el ejemplo del comportamiento de miembros del parlamento catalán y su concepción de una soberanía propia e independiente que les permite ignorar el ordenamiento general, básico e incluso constitucional. Parece como si cada uno fuera un poder constituyente con base en su voluntad o principal finalidad perseguida por el partido, que aún siendo contraria a la legalidad establecida se permite con fundamento en la idea de democracia que es la que, realmente, con dichas conductas resulta tergiversada y contrariada.

Así pues, se nos manifiesta, desde mi punto de vista, que en un sistema democrático y en la Administración Pública, Política y Derecho son dos factores que vienen a formar un conjunto inseparable, al menos en cuanto nos encontramos en lo que las leyes que comento llaman relaciones ad extra. Además, si atendemos a las relaciones ad intra, sin perjuicio de que en ellas también haya una actuación de corte o decisión política, más que una referencia a la Política y el Derecho, hay que referirse a la Organización y ésta da lugar a un derecho que es propiamente administrativo y en el que lo externo se manifiesta en cuanto ha de surgir para garantía de los derechos de los ciudadanos y de los intereses generales.

El equilibrio que evite la ignorancia del derecho o su quebranto ha de considerarse que radica, primero en el artículo 9 de la Constitución que somete o sujeta a todos los poderes públicos y a los ciudadanos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico y, además, garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Y todo esto, sin que me detenga a contemplar el punto 2 del artículo ni el alcance de la libertad e igualdad del individuo o el de su participación en la vida política, etc. En segundo lugar el equilibrio ha de radicar en el procedimiento administrativo para que, al estar obligado establecer las garantías, sea verdad que es el instrumento que protege la esfera jurídica de los ciudadanos.

Con esta estructura legal y constitucional, ningún político, ni funcionario puede actuar ignorando el principio de legalidad y ya que los políticos no acceden a sus cargos y funciones de acuerdo con el mérito y capacidad y requiriendo, lo que es la legalidad o no, una interpretación y una motivación que se manifieste. Así es indudable que es plenamente congruente la exigencia de un  sistema de mérito y capacidad en los funcionarios que garantice su adecuación a cada puesto concreto y a sus funciones y que exista, pues, el conocimiento y la preparación adecuada. Las garantías procedimentales, como ya he comentado en muchas ocasiones son, en el procedimiento, los informes y las propuestas de resolución que son el apoyo técnico y profesional de las decisiones que toman los políticos y que lo que la ley debe garantizar es su presencia en cada expediente y si no lo hace no hay dicha garantía. De otro lado, cuando el funcionario está en conflicto con la orden de otro funcionario superior es cuando puede denunciar ante la inspección de servicios. Pero sea como sea, estimo que se evidencia el sustancial papel que desempeña la ley en todo el sistema y cómo la garantía, de un modo u otro, no radica tanto en las formas, que así es sin duda, sino en las personas y en su preparación y en definitiva en el sistema de selección y  y de provisión en cada puesto. Y de este modo la legislación de función pública resulta también esencial y garante y el diseño organizativo también. 

De otro lado, gobernar, es algo más que administrar. Diría que se trata de actuar  primero en la formulación de las políticas públicas y a partir de ello, mediante la intervención que la Administración ha de realizar para determinar su viabilidad y su eficacia, mantener las relaciones correspondientes con el parlamento y con el Derecho y las normas y la ejecución de las políticas formalizadas. También para esto la Administración pública y sus informes es esencial y necesita de una estructura y organización idónea y objetiva que proporcione, perdonen la redundancia, la eficacia del principio de eficacia. Por eso hay que entender que la dirección gubernamental se ha de producir en este campo más que en el técnico administrativo o en el jurídico, en los que lo fundamental es que la estructura administrativa de carácter político o de conexión con la estructura política propiamente dicha es la que tiene la potestad decisoria y la reglamentaria.

Aún queda mucho que analizar e indagar en las dos leyes, de lo que me ocuparé en las próximas entradas.


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