EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: SU MOTIVACIÓN. I

En este blog vengo escribiendo mucho sobre la naturaleza de la administración pública y de la función pública. También se ha escrito sobre la reforma administrativa y sobre cuál debe de ser su contenido y, creo, que debo haber dejado notar que no creo tanto en la necesidad de reformas propiamente dichas, sino más bien en la necesidad de que las leyes existentes y sus contenidos sean cumplidos y se hagan eficaces y, de ahí, que el principio de legalidad haya sido uno de los más citados y por ser uno de los más dejados de la mano. Pero la legalidad, el mandato de las leyes y los servicios públicos, podemos decir que son el objeto y el fin a cumplir por la acción administrativa, siendo la ley objeto de interpretación, en la que intervienen el sector político que dirige a las Administraciones públicas, la administración pública por medio de los funcionarios públicos y los jueces y magistrados. En este proceso de la acción administrativa dirigida, no nos olvidemos, a hacer efectivo el derecho declarado en favor de los ciudadanos y de su convivencia y del orden público, juega un papel importante la forma en que se configure la Administración pública; es decir, su régimen jurídico y, también, el procedimiento administrativo dirigido a regular la acción administrativa y las resoluciones declarativas y de reconocimiento de los derechos de los ciudadanos y de las reglas por las que la administración ha de regirse; lo que supone, también, el fijar los límites de la relación entre el sector político de la Administración Pública y el sector profesional o de la función pública, más allá de las resoluciones jurídicas, para ayudar a gobernar, mediante la contribución a la efectividad y viabilidad de las políticas públicas que gobiernos y parlamentos pretendan implementar.

Por eso, ahora, tras un tiempo transcurrido, considero oportuno hacer referencia las dos leyes que regulan tanto el régimen jurídico como el procedimiento que rige para las Administraciones públicas y sector público. Pero, principalmente, voy a reflexionar partiendo de las exposiciones de motivos de las dos nuevas leyes, y recientemente entradas en  vigor, que se ocupan de ello: la Ley 39/2015 del Procedimiento Común de las Administraciones Públicas y la Ley 40/2015 del Régimen Jurídico del Sector Público, ambas de 1 de octubre. Y lo hago, principalmente, desde la exposición de motivos, porque soy de los que creo que en ellas se contienen los principios básicos por los que se justifican los preceptos que son el contenido de la ley y la ley misma y porque son elemento esencial a la hora de interpretar éstas y conocer lo que es, según dichos principios y por naturaleza, una administración pública.

¿Por cual empezar? Creo que quizá haya que partir de un análisis conjunto o simultáneo de una y otra motivación, pero contando conque la Ley 39 contiene más elementos de relación con los ciudadanos. Quizá convenga pues, ante todo, señalar que la ley 40 empieza haciendo referencia a la reforma administrativa, a la modernización y a la eficacia y simplificación administrativa y la 39 a los derechos de los ciudadanos y su protección. Por ello en la Ley 39, la de procedimiento, se hace referencia a las relaciones externas e internas de las Administraciones públicas cuando dice: En coherencia con este contexto, se propone una reforma del ordenamiento jurídico público articulada en dos ejes fundamentales: las relaciones «ad extra» y «ad intra» de las Administraciones Públicas. Para ello se impulsan simultáneamente dos nuevas leyes que constituirán los pilares sobre los que se asentará el Derecho administrativo español: la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. Por ello, viendo el contenido de la ley 40, se puede observar que se ocupa básicamente de la organización administrativa, si bien no deja de establecer unos principios generales de actuación que, naturalmente afectan a los ciudadanos, en cuanto sujetan a la organización y a su actividad, la cual se dirige en sustancia a ellos y a sus derechos. Ambas leyes, sin embargo, tanto hablan de la eficacia administrativa como de los derechos de los ciudadanos y es que debemos entender que tanto la organización como el procedimiento administrativo común como el resto de procedimientos surgen para la efectividad o eficacia de la acción y sus finalidades y, en consecuencia, siempre para el cumplimiento y eficacia del Derecho y ordenamiento jurídico, que es el fin general y básico de toda administración pública. No hay que olvidar que también en la Ley 39/2015 se hace referencia a un cuerpo legislativo único que reúne la regulación de las relaciones ad extra que se complementa con la legislación presupuestaria respecto de la actuación de las Administraciones públicas y en especial en la  Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera; la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y la Ley de Presupuestos Generales del Estado. A ello añadiría yo, la Ley Básica reguladora de la función pública, pues no sólo es un estatuto para los funcionarios sino, también, un elemento estructural y organizativo de la Administración pública e influyente en su procedimiento de actuación y en ésta misma.

Así, pues, en este aspecto relacional externo, conviene destacar, la referida primera afirmación de la Ley 39/2015 que es la siguiente: La esfera jurídica de derechos de los ciudadanos frente a la actuación de las Administraciones Públicas se encuentra protegida a través de una serie de instrumentos tanto de carácter reactivo, entre los que destaca el sistema de recursos administrativos o el control realizado por jueces y tribunales, como preventivo, a través del procedimiento administrativo, que es la expresión clara de que la Administración Pública actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, como reza el artículo 103 de la Constitución.

También parece necesitar comentario este siguiente párrafo de la exposición de esta ley 39, inmediato anterior al reflejado sobre las relaciones externas e internas, cuando afirma: Los defectos que tradicionalmente se han venido atribuyendo a las Administraciones españolas obedecen a varias causas, pero el ordenamiento vigente no es ajeno a ellas, puesto que el marco normativo en el que se ha desenvuelto la actuación pública ha propiciado la aparición de duplicidades e ineficiencias, con procedimientos administrativos demasiado complejos que, en ocasiones, han generado problemas de inseguridad jurídica. Para superar estas deficiencias es necesaria una reforma integral y estructural que permita ordenar y clarificar cómo se organizan y relacionan las Administraciones tanto externamente, con los ciudadanos y empresas, como internamente con el resto de Administraciones e instituciones del Estado. Como la ley no recoge un capítulo o preceptos destinados a regular estas relaciones, hay que considerar - al seguir al párrafo señalado que empieza diciendo En coherencia....-que la reforma la constituyen las dos leyes y que ellas son las que ordenan dichas relaciones entre Administraciones, al someterlas a un procedimiento común y a unos principios generales de actividad u organización. Lo que realmente deja la cuestión en el ámbito de lo jurídico más que en otros órdenes como el administrativo o el de la acción estatal política de supremacía. El control, pues, no es cuestión de relaciones interadministrativas sino un problema que se remite a la Justicia, a los Tribunales, fruto pues de la idea de la autonomía, pero, en consecuencia, de posibles efectos contrarios a la eficacia que en general se predica. Tal sistema requiere, pues, desde mi punto de vista una reforma o refuerzo en el ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa, bastante más necesarios que en el seno administrativo, que haga realidad ese control de los jueces y tribunales, que ha de incidir en el procedimiento administrativo ya concluso y que antes veíamos citado como preventivo al contar con los recursos administrativos. Lo que hace que la justicia contencioso administrativa sea reparadora, pero al serlo deba contribuir a que el procedimiento administrativo sea realmente ese proceso preventivo de eficacia del derecho de los ciudadanos y no una vía de persistencia en el error o de justificación a toda costa de los hechos, eludiendo lo alegado de parte contraria y omitiendo la motivación. Pero hoy esta reparación, cuando se produce lo es de forma tardía e injusta e, incluso, sin que se posea la especialidad en derecho administrativo y administración pública que es exigible para una verdadera eficacia y, además, con bastantes reglas o consideraciones y decisiones de orden burocrático e intereses funcionariales que empeoran el panorama, que no consideran por tanto los intereses generales sino los de la organización y funcionarios judiciales.

No obstante, la Ley 4/2015 en el punto VI de su exposición de motivos o preámbulo dice: El Título III establece un régimen completo de las relaciones entre las distintas Administraciones Públicas, que deberán sujetarse a nuevos principios rectores cuya última ratio se halla en los artículos 2, 14 y 138 de la Constitución, como la adecuación al sistema de distribución de competencias, la solidaridad interterritorial, la programación y evaluación de resultados y el respeto a la igualdad de derechos de todos los ciudadanos.

Siguiendo la jurisprudencia constitucional, se definen y diferencian dos principios clave de las relaciones entre Administraciones: la cooperación, que es voluntaria y la coordinación, que es obligatoria. Sobre esta base se regulan los diferentes órganos y formas de cooperar y coordinar.

Punto que estableciendo claramente el principio de igualdad de todos los españoles como rector máximo y la solidaridad y el equilibrio económico, a la hora de fijar unas formas de relación lo hace sobre los principios de cooperación y coordinación, por lo que sigue dejando la solución de los posibles conflictos en los términos que antes he señalado; en el ámbito judicial.

Creo que hay mucho que ir analizando al respecto de estas dos leyes y los motivos que las impulsan, en los que hay que encontrar los principios que rigen la actividad administrativa, sus relaciones con los ciudadanos, la eficacia desde el punto de vista público y la racionalidad consiguiente, así como la eficiencia económica que corresponde. Por ello, hoy finalizaré destacando que el primer motivo, el fundamental que inspira y provoca la existencia de estas leyes es el de la protección y garantía de los derechos de los ciudadanos y del servicio o servicios a los mismos. Siendo el primer instrumento al servicio de este fin el sometimiento pleno a la ley y el Derecho que predica el artículo 103 de la Constitución. Ello exige una Administración capaz de aplicar el ordenamiento jurídico como un conjunto, atendiendo a principios y reglas y siendo capaz de relacionar las distintas normas del ordenamiento jurídico, para descubrir el derecho correspondiente, y con él la obligación que realmente corresponde en cada caso, por la Administración pública, a la hora de actuar en favor de los ciudadanos y del interés público. De aquí, que al ocuparse de los aspectos ad intra la Ley 40/2015 ponga más el acento en aspectos económicos, presupuestarios y de gasto público si bien señalando en su artículo 3 que las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Y estableciendo la serie de principios que deben respetar en su actuación y relaciones, los cuales veremos en próxima ocasión. Pero debiendo hacer constar que en el orden de relaciones entre Administraciones públicas, el principio regulador e inspirador a la hora de juzgar la conducta de cada Administración es el la indisoluble unidad de España, la autonomía de nacionalidades y regiones y la solidaridad entre ellas; la igualdad de todos los españoles en los términos del artículo 14 de la Constitución y el equilibrio económico, adecuado y justo, en las diversas partes del territorio español, sin privilegios económicos y sociales entre las distintas Comunidades Autónomas.

En realidad, en este aspecto, no se puede decir que estemos ante ninguna reforma sino en la mera reiteración y explanación de principios constitucionales de carácter fundamental, quizá para una mejor consideración y aplicación por los operadores jurídicos. Pero revela que la eficacia depende del sistema jurisdiccional, lo que exige de él una eficacia muy por encima de lo actual y lo convierte en el poder del que, a su vez, depende la eficacia de todo el sistema y de la democracia española y nos hace concebir al poder ejecutivo y gubernamental de un modo diferente, cuya calificación hoy me reservo.