El recuerdo de la promesa del PSOE y Felipe González, en los años en que dicho partido accedió al poder, de la creación de 600.000 puestos de trabajo y el hecho de que en dicho momento yo pensara que se estaba contando con la creación principal de empleo público, me ha hecho considerar el papel que hoy juega éste en nuestra sociedad. En este aspecto creo que sigue siendo una de las perspectivas más importante para los jóvenes que quieren incorporarse al mundo laboral, pero frente a la situación en la década de los sesenta en la que yo me incorporé a la Administración pública estimo que el factor político o "la política" tiene un papel diferente, hasta el punto de que las oposiciones ya no son el sistema principal para acceder a aquélla. Muchos factores han cambiado de entonces a acá, pero el elemento que produce dicho cambio, paradójicamente nace con el paso a una democracia y acaba siendo, a su vez, el que la corrompe. Los partidos políticos son, en principio y constitucionalmente base del citado paso a la democracia tal como son considerados en el artículo 6 de la Constitución, pero parecen empeñados en dar la razón a Franco y convertirse en uno de los males que nos acosan; su avaricia y apropiación del sistema resultan insaciables y uno de sus alimentos principales es el de la patrimonialización de la organización pública y de los empleos públicos, sin perjuicio de que algunos, como estamos viviendo en algunas autonomías, traten de controlar hasta nuestro ámbito privado y nuestros pensamientos. Pero voy al punto central, el del empleo público.
Éste se ha visto modificado poco a poco en su concepción desde la democracia, siendo quizá una de las primeras cuestiones que se plantean la de la distinción entre funcionarios y personal laboral. Cuestión cuyo origen es vario y ya tiene raíces en los últimos tiempos del franquismo. En ese periodo mucho abogado laboralista en su defensa del personal temporal y de los funcionarios interinos, acostumbrados a la defensa de los trabajadores en las magistraturas de trabajo, acuden al procedimiento administrativo sin conocer el régimen jurídico administrativo, ni el sistema de acceso a la función pública y de mérito y capacidad y reclaman formas de empleo basadas en el sistema privado y de derecho laboral o de derecho civil en otros países. De este modo, se apuntan soluciones para aquellos que cesan en la Administración pública y se avanza en favor de los empleados laborales y se impone el sistema de la Seguridad Social y de desempleo en favor de esos empleados y funcionarios temporales o funcionarios interinos que no gozaban de dicha cobertura y que se regían por el sistema de clases pasivas. Es decir, no todas las consecuencias de la situación son desfavorables para empleados y funcionarios, se va adquiriendo conciencia de las situación injustas y contrarias a la igualdad que venían existiendo, se avanza y aún hoy se sigue avanzando.
Pero al efecto del tema de esta entrada es importante destacar que lo más negativo es la crítica al sistema de selección o de ingreso en la Administración pública, de modo que se pretende que debe ser un sistema de contratación y se propone la laboralización de muchos empleos públicos y académicamente surge la necesidad de conceptuar a la función pública, cosa que es una de mis preocupaciones en la época, y las leyes, forzadas además por la movilidad de los empleos en la Unión europea, han de distinguir los empleos que no están sujetos a dicha movilidad y que son exclusivos en favor de los españoles. En principio, pues, la cuestión mantiene un aspecto doctrinal y jurídico, pero como el acceso a la democracia supone la desaparición del franquismo, en la crítica hacia el mismo existe, por lo antedicho, una desconfianza hacía los funcionarios públicos y una tendencia a la laboralización de los empleos públicos que hoy ha decaído claramente en el sector burocrático de las administraciones públicas, por haberse utilizado otras vías que ofrecen a los políticos las mismas utilidades que pensaban que les ofrecía la laboralización de los empleos públicos. Esta utilidad radicaba en varios factores que expongo sin destacar su mayor o menor peso.
El primero, según mi experiencia, es el hecho de que en la preautonomías se configura una organización en la que rige completamente el libre nombramiento y la libre designación, sin perjuicio de la mimetización en buena parte de la organización de la Administración central. Los políticos, pues, se acostumbran a actuar sin limitación en la organización. En segundo lugar, una vez la rige el sistema de las Comunidades Autónomas y es el PSOE el partido que gobierna, la presencia y peso de los sindicatos es muy importante. Hay que tener en cuenta que los sindicatos con peso y experiencia son Comisiones Obreras y la Unión General de Trabajadores, el primero con un mayor conocimiento de la función pública y más experiencia en su regulación y ordenamiento; mientras que el segundo a través del PSOE se incorpora en puestos de trabajo de las Administraciones en las que gobierna, pero con una mente propicia a la laboralización y poco conocimiento de la función pública y quizá quepa decir que con una mayor subordinación al partido que lo sustenta. Como este personal con raíces sindicales aún no conoce el sector público y su ordenamiento, la construcción de la función pública autonómica ha de negociarse con una visión alejada del derecho administrativo por parte de los sindicatos, que cambia en la medida que descubren que la permanencia en el trabajo realmente la garantiza la condición de funcionario público y no la de personal laboral. Así pues, una primera etapa, previa a la Ley de la Función Pública de 1984 y aún con ella en vigor, determina la laboralización de mucho personal incorporado con anterioridad a la aprobación de las leyes autonómicas de la función pública, para una vez incorporados, ante el hecho de que realmente ejercen funciones públicas en la nueva concepción legal de éstas y que, por tanto, conviven puestos con idénticas tareas y funciones pero servidos unos por funcionarios otros por laborales, producirse tanto una tendencia a unificar ordenamientos, mediante la utilización de los convenios sindicales, como la de la iniciación de procesos de funcionarización del personal laboral que ejerce funciones públicas. Personal, pues, que mediante la laboralización consolidó empleo y que mediante la funcionarización consolida permanencia.
Producidos estos hechos y configurada de modo más claro la función pública en su ordenamiento, el político, que ha contado con esos laborales como personal "fiel", encuentra que el sistema laboral ya no le garantiza la misma utilidad para incorporar y recompensar a los "suyos" y considera en las interinidades otro elemento favorable, pues, la incorporación del personal interino aún no mantiene su regulación actual que ha establecido procedimientos reglados de selección o de provisión de puestos. El interino, del que la legislación predica su libre cese, es el personal idóneo para satisfacer sin los inconvenientes del personal de carrera, las órdenes que se le dan y cumplir las tareas que se les encomiendan. Su nombramiento, pues, en estas etapas iniciales es "política". Y entrecomillo, pues no es el factor político el único que determina su nombramiento, sino que existen otros como el nepotismo, el amiguismo, etc. Nada que ver con la actual situación en la que los interinos que han pasado por procedimientos de selección o bolsas, más o menos ajustados al mérito y capacidad y a la adecuación a la función correspondiente, se encuentran más fuertes, debido a estos procesos y exigen solución a su temporalidad continuada y casi permanente.
Podemos considerar que la designación política empieza a encontrar que sus vías se restringen. Pero el problema político o, más bien de los partidos políticos, no es sólo el de la utilización del empleo público en su favor, sino la necesidad de obtener una financiación o unos ingresos que satisfagan sus "necesidades". Éstas no se garantizan con las aportaciones de su partidarios o las subvenciones legales, y el medio mejor de satisfacerlas es la conservación o conquista del poder y la patrimonialización del sector público; la cual exige de personal de plena confianza y de su designación o nombramiento directo. Y entro así en otro factor, el de la creación de empresas públicas. La doctrina del Derecho administrativo, al contemplar el desarrollo de los organismos autónomos y personas jurídicas en el seno de la Administración pública, para realizar determinadas actividades o servicios cuya eficacia conllevaba una desconcentración física y una cierta autonomía o una mayor descentralización que determinaba la concesión de personalidad jurídica, destaca no sólo los aspectos que se corresponden con esas formas de organización y su finalidad y necesidad, sino que se hace referencia a la huida del Derecho administrativo. Huida que implica no sólo que el servicio o la actividad requieran para su eficacia una regulación distinta de la propia del sector burocrático o centralizado, en la que se considere el carácter de la actividad y servicio y su conexión con el sector económico o con el mercado, lo que supone que la actividad o el servicio es capaz de crear sus propios ingresos y no depender exclusivamente del presupuesto público, sino que también se trata de exponer que estas formas de organización se utilizan para escapar de las formalidades y de la intervención que se exige en el sector burocrático y funcionar con mayor independencia.
Así, pues, hay razones técnicas y de gestión que pueden exigir que las formalidades del control y garantía de legalidad y finalidad del gasto público cambien su forma y se configuren formas de responsabilidad diferentes, pero también existe un aprovechamiento de estas formas de organización y una justificación no claramente motivada, más bien abstracta, de su necesidad, para ocultar que la realidad es la de obtener un rendimiento que escape de los controles rígidos o de todo control, con finalidades espurias a los intereses generales. Lo que empieza con la creación de organismos públicos o empresas públicas y sometimiento parcial o total al derecho privado, continúa en la configuración de un sector de la organización en el que rigen sistemas de contratación que escapan a la legislación de los contratos públicos y nombramientos y designaciones de carácter libre del personal. El escape o huida del Derecho administrativo es en realidad la forma de obtención de ingresos al margen del derecho público y la creación del ámbito en el que la corrupción encuentra su hogar. De otro lado, este sistema exige el descontrol de la Administración pública y la ocupación de toda su organización superior y media y de la descentralizada y autónoma por los partidos de gobierno. El derecho administrativo es el enemigo y la Ciencia de la Administración no puede ser factor de juridificación o fuente de dicho derecho, sino sólo una materia que conecta con la gestión de empresas, que no ha de constituir parte de la función pública o de la estructura y funciones de las Administraciones públicas, sino sólo objeto de contratación con las empresas externas que a ello se dedican. Al convertir a esta Ciencia en algo propio de la empresa privada y de aplicación técnica en la Administración pública, se abandona como algo singular de la administración pública y, en consecuencia, como una política pública esencial, juridificable y propia de funcionarios y especialistas de lo público. Acaba siendo un factor más de externalización y de subvención o contratación y de relación con el mercado o, incluso, de creación de un mercado al efecto.
Todo lo antedicho, pues, son factores que hacen que la designación política se vea favorecida, que se creen espacios para extender los cargos públicos y el personal laboral y se abran sectores subvencionables o alimentados por sistemas de contratación con el sector privado o incluso empresas o fundaciones creadas al efecto, que contribuyen, en parte, a la financiación del sector político y sus afines. El caldo de cultivo de la corrupción y el que, por tanto, ha de ser objeto de reforma administrativa y saneamiento moral. En general, pues, la situación hace que los jóvenes no confíen en el sistema legal de selección y acudan a la afiliación a los partidos en el poder como forma de conseguir empleo y de consolidación posterior del mismo por vías que ya exige o traen causa de la propia corrupción continuada de la selección y la provisión. No es el mérito y la capacidad propiamente dichos y la persistencia en el esfuerzo, trabajo y formación, los factores que se han de evaluar y presentar como mérito; por ello la función pública se resiente y su formación o se quiebra o es sólo un medio de acumular puntos a efectos de la promoción personal pero no para el servicio público propiamente dicho. No es la formación tampoco una política pública en sí, basada en las reales necesidades de la Administración sino que acaba siendo básicamente una actividad que, cumpliendo fines formativos, también implica o conlleva actividades y cursos dirigidos a justificar la propia existencia de escuelas e institutos de formación funcionarial, que necesariamente han de gastar su presupuesto como muestra de eficacia y al modo de lo que ocurre en la empresa privada y en la evaluación de sus directivos.
Existe, pues una dinámica que no favorece la racionalidad, ni la función pública, sino que favorece la patrimolialización política y crea un sector directivo que acaba considerando fundamental la justificación de su gestión que, además queda ligada a la génesis del presupuesto propio de cada organización, más que a la investigación de la administración pública y sus necesidades, configuración de estructuras y del empleo público y consideración del contenido de las reformas administrativas necesarias y la adecuación a los fines y políticas públicas. Sector directivo que, politizado, circula subiendo o bajando según sube o baja el partido político que lo designó y apoyando las políticas del mismo.
El primero, según mi experiencia, es el hecho de que en la preautonomías se configura una organización en la que rige completamente el libre nombramiento y la libre designación, sin perjuicio de la mimetización en buena parte de la organización de la Administración central. Los políticos, pues, se acostumbran a actuar sin limitación en la organización. En segundo lugar, una vez la rige el sistema de las Comunidades Autónomas y es el PSOE el partido que gobierna, la presencia y peso de los sindicatos es muy importante. Hay que tener en cuenta que los sindicatos con peso y experiencia son Comisiones Obreras y la Unión General de Trabajadores, el primero con un mayor conocimiento de la función pública y más experiencia en su regulación y ordenamiento; mientras que el segundo a través del PSOE se incorpora en puestos de trabajo de las Administraciones en las que gobierna, pero con una mente propicia a la laboralización y poco conocimiento de la función pública y quizá quepa decir que con una mayor subordinación al partido que lo sustenta. Como este personal con raíces sindicales aún no conoce el sector público y su ordenamiento, la construcción de la función pública autonómica ha de negociarse con una visión alejada del derecho administrativo por parte de los sindicatos, que cambia en la medida que descubren que la permanencia en el trabajo realmente la garantiza la condición de funcionario público y no la de personal laboral. Así pues, una primera etapa, previa a la Ley de la Función Pública de 1984 y aún con ella en vigor, determina la laboralización de mucho personal incorporado con anterioridad a la aprobación de las leyes autonómicas de la función pública, para una vez incorporados, ante el hecho de que realmente ejercen funciones públicas en la nueva concepción legal de éstas y que, por tanto, conviven puestos con idénticas tareas y funciones pero servidos unos por funcionarios otros por laborales, producirse tanto una tendencia a unificar ordenamientos, mediante la utilización de los convenios sindicales, como la de la iniciación de procesos de funcionarización del personal laboral que ejerce funciones públicas. Personal, pues, que mediante la laboralización consolidó empleo y que mediante la funcionarización consolida permanencia.
Producidos estos hechos y configurada de modo más claro la función pública en su ordenamiento, el político, que ha contado con esos laborales como personal "fiel", encuentra que el sistema laboral ya no le garantiza la misma utilidad para incorporar y recompensar a los "suyos" y considera en las interinidades otro elemento favorable, pues, la incorporación del personal interino aún no mantiene su regulación actual que ha establecido procedimientos reglados de selección o de provisión de puestos. El interino, del que la legislación predica su libre cese, es el personal idóneo para satisfacer sin los inconvenientes del personal de carrera, las órdenes que se le dan y cumplir las tareas que se les encomiendan. Su nombramiento, pues, en estas etapas iniciales es "política". Y entrecomillo, pues no es el factor político el único que determina su nombramiento, sino que existen otros como el nepotismo, el amiguismo, etc. Nada que ver con la actual situación en la que los interinos que han pasado por procedimientos de selección o bolsas, más o menos ajustados al mérito y capacidad y a la adecuación a la función correspondiente, se encuentran más fuertes, debido a estos procesos y exigen solución a su temporalidad continuada y casi permanente.
Podemos considerar que la designación política empieza a encontrar que sus vías se restringen. Pero el problema político o, más bien de los partidos políticos, no es sólo el de la utilización del empleo público en su favor, sino la necesidad de obtener una financiación o unos ingresos que satisfagan sus "necesidades". Éstas no se garantizan con las aportaciones de su partidarios o las subvenciones legales, y el medio mejor de satisfacerlas es la conservación o conquista del poder y la patrimonialización del sector público; la cual exige de personal de plena confianza y de su designación o nombramiento directo. Y entro así en otro factor, el de la creación de empresas públicas. La doctrina del Derecho administrativo, al contemplar el desarrollo de los organismos autónomos y personas jurídicas en el seno de la Administración pública, para realizar determinadas actividades o servicios cuya eficacia conllevaba una desconcentración física y una cierta autonomía o una mayor descentralización que determinaba la concesión de personalidad jurídica, destaca no sólo los aspectos que se corresponden con esas formas de organización y su finalidad y necesidad, sino que se hace referencia a la huida del Derecho administrativo. Huida que implica no sólo que el servicio o la actividad requieran para su eficacia una regulación distinta de la propia del sector burocrático o centralizado, en la que se considere el carácter de la actividad y servicio y su conexión con el sector económico o con el mercado, lo que supone que la actividad o el servicio es capaz de crear sus propios ingresos y no depender exclusivamente del presupuesto público, sino que también se trata de exponer que estas formas de organización se utilizan para escapar de las formalidades y de la intervención que se exige en el sector burocrático y funcionar con mayor independencia.
Así, pues, hay razones técnicas y de gestión que pueden exigir que las formalidades del control y garantía de legalidad y finalidad del gasto público cambien su forma y se configuren formas de responsabilidad diferentes, pero también existe un aprovechamiento de estas formas de organización y una justificación no claramente motivada, más bien abstracta, de su necesidad, para ocultar que la realidad es la de obtener un rendimiento que escape de los controles rígidos o de todo control, con finalidades espurias a los intereses generales. Lo que empieza con la creación de organismos públicos o empresas públicas y sometimiento parcial o total al derecho privado, continúa en la configuración de un sector de la organización en el que rigen sistemas de contratación que escapan a la legislación de los contratos públicos y nombramientos y designaciones de carácter libre del personal. El escape o huida del Derecho administrativo es en realidad la forma de obtención de ingresos al margen del derecho público y la creación del ámbito en el que la corrupción encuentra su hogar. De otro lado, este sistema exige el descontrol de la Administración pública y la ocupación de toda su organización superior y media y de la descentralizada y autónoma por los partidos de gobierno. El derecho administrativo es el enemigo y la Ciencia de la Administración no puede ser factor de juridificación o fuente de dicho derecho, sino sólo una materia que conecta con la gestión de empresas, que no ha de constituir parte de la función pública o de la estructura y funciones de las Administraciones públicas, sino sólo objeto de contratación con las empresas externas que a ello se dedican. Al convertir a esta Ciencia en algo propio de la empresa privada y de aplicación técnica en la Administración pública, se abandona como algo singular de la administración pública y, en consecuencia, como una política pública esencial, juridificable y propia de funcionarios y especialistas de lo público. Acaba siendo un factor más de externalización y de subvención o contratación y de relación con el mercado o, incluso, de creación de un mercado al efecto.
Todo lo antedicho, pues, son factores que hacen que la designación política se vea favorecida, que se creen espacios para extender los cargos públicos y el personal laboral y se abran sectores subvencionables o alimentados por sistemas de contratación con el sector privado o incluso empresas o fundaciones creadas al efecto, que contribuyen, en parte, a la financiación del sector político y sus afines. El caldo de cultivo de la corrupción y el que, por tanto, ha de ser objeto de reforma administrativa y saneamiento moral. En general, pues, la situación hace que los jóvenes no confíen en el sistema legal de selección y acudan a la afiliación a los partidos en el poder como forma de conseguir empleo y de consolidación posterior del mismo por vías que ya exige o traen causa de la propia corrupción continuada de la selección y la provisión. No es el mérito y la capacidad propiamente dichos y la persistencia en el esfuerzo, trabajo y formación, los factores que se han de evaluar y presentar como mérito; por ello la función pública se resiente y su formación o se quiebra o es sólo un medio de acumular puntos a efectos de la promoción personal pero no para el servicio público propiamente dicho. No es la formación tampoco una política pública en sí, basada en las reales necesidades de la Administración sino que acaba siendo básicamente una actividad que, cumpliendo fines formativos, también implica o conlleva actividades y cursos dirigidos a justificar la propia existencia de escuelas e institutos de formación funcionarial, que necesariamente han de gastar su presupuesto como muestra de eficacia y al modo de lo que ocurre en la empresa privada y en la evaluación de sus directivos.
Existe, pues una dinámica que no favorece la racionalidad, ni la función pública, sino que favorece la patrimolialización política y crea un sector directivo que acaba considerando fundamental la justificación de su gestión que, además queda ligada a la génesis del presupuesto propio de cada organización, más que a la investigación de la administración pública y sus necesidades, configuración de estructuras y del empleo público y consideración del contenido de las reformas administrativas necesarias y la adecuación a los fines y políticas públicas. Sector directivo que, politizado, circula subiendo o bajando según sube o baja el partido político que lo designó y apoyando las políticas del mismo.
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