lunes, 21 de enero de 2019

REITERANDO EL CONCEPTO DE FUNCIÓN PÚBLICA

Son evidentes, para quienes siguen mis entradas en este blog o conocen mi trayectoria personal, las razones que me llevan en este momento a lamentar el poco valor que se otorga a la ley y al Derecho y también por el exceso de presencia del factor político en la administración pública y finalmente la crítica que sostengo respecto del sistema de libre designación vigente de hecho. De todo esto y del concepto de la función pública escribí ya hace poco más de 14 años en este libro:
La Función Pública: necesidad de un análisis conceptual y de la revisión del sistema de libre designación*



Al referirme al Derecho administrativo tanto como poder y garantía en esta entrada, estaba evidenciando, junto con el servicio público y la actividad, dos de los más importantes aspectos de la función pública, pues los otros dos mencionados pueden realizarse por otra clase de empleados públicos. Derecho administrativo y potestades públicas son conceptos conexos y manifiestan el poder público que es el denominado ejecutivo respecto de los ciudadanos. Al referirme a los ciudadanos lo que quiero evidenciar es que, de modo más directo, el poder a que me refiero se dirige en primer lugar a ellos como sujetos, bien para limitar o condicionar su actividad, bien para hacer efectivos sus derechos. Por supuesto que existe en ello un interés público y una regulación legal.

Pero las potestades que el derecho o la ley otorga al poder ejecutivo son estas de limitación o reconocimiento del derecho; pero con frecuencia me he referido a las potestades ad intra, o sea aquellas que se dan a la Administración en la organización y procedimiento y que se presentan, en cierto modo, frente al propio poder público, más bien político, como garantía para los ciudadanos frente al abuso del poder o la ilegalidad. Es garantía para la eficacia del derecho con carácter básico o principal y, por ello, para los que se benefician de ello: los ciudadanos y el interés público.

Si se atiende al concepto de potestades, en cuanto garantías reguladas jurídicamente, llegamos a un concepto estricto de función pública, que presenta unos efectos externos y jurídicos. Es un concepto que al ser un poder distinto del político o de los cargos políticos, aunque se desarrolle en el seno de la organización y de los procedimientos, administrativos o no, tiene consecuencias externas. Si el derecho no establece estas garantías, las soslaya o las ignora, ignora la función pública y debilita el derecho y su eficacia. Resta garantías y la ley pasa a ser un instrumento bueno o perverso, según deseo del que gobierna y no administra. Y esta afirmación, pone de manifiesto que la administración pública no tiene nada que ver con la privada conceptualmente y que la figura del funcionario es muy distinta de la del empleado, que recalca el vigente Estatuto en su denominación y que evidencia una posición del poder público o de los políticos o de los partidos, en la que no interesa la figura del funcionario como depositario del poder garantía, hasta el punto de que la regulación del procedimiento administrativo no contempla plenamente estas garantías, sobre todo las propuestas de resolución e, incluso, tiende a hacer desaparecer del expediente todo rastro de controversia entre garante y encargado de resolver, dejando sólo el elemento formal, "acordado" o hasta eliminado o sustituido por otro más "conveniente".

Lo peor, ya lo he comentado, es que hoy hasta el funcionario no es consciente de su función, por múltiples razones; la principal su conocimiento de que su carrera depende del placet político.En estas potestades ad intra, dependientes de su declaración o atribución  legal, se da una conexión con el acto administrativo y el derecho. Pero en el ámbito de la función pública hay otra garantía que no se considera como potestad, sino más como competencia técnica y que corresponde al nivel directivo de dicha función y es fundamento, en mi concepción, del directivo público. Esa competencia se manifiesta como una necesidad en relación a la viabilidad de las políticas públicas nuevas y respecto de su eficacia. Como no es exigencia legal, hoy por hoy, las políticas públicas en la realidad pierden sentido y son en muchos casos mera propaganda o política electoral. Para que no lo sean es necesaria la intervención de la administración pública profesional, de los funcionarios que son los que conocen si hay recursos o hay que adquirirlos y como hacerlo y como formalizar jurídicamente la política correspondiente.

Si estas necesidades no se contemplan por el ordenamiento jurídico, la política es un elemento incompleto y el ciudadano  y el interés público quedan desamparados y presos de la demagogia. Los funcionarios, más allá de los sindicatos politizados, han de ser conscientes de ello y reivindicar su papel social.

Acabo reflejando unos párrafos del Profesor Baena del Alcázar en el prólogo del libro antes incorporado: Así se insiste en que los altos funcionarios deben mantener las características de la función pública, en el sentido de que deben ser funcionarios profesionales que tienen el deber de mantener una objetividad y una imparcialidad, además de la necesaria neutralidad política. Sólo entonces estarán en condiciones de pronunciarse sobre la viabilidad de las medidas públicas en proyecto, guardándose el correspondiente equilibrio en la relación entre políticos y altos funcionarios. Por otra parte, hay que tener en cuenta que a estos altos funcionarios les corresponde la previsión y obtención de los medios necesarios para que las personas y los órganos competentes lleven a cabo la ejecución de las decisiones políticas. Ni que decir tiene que todo ello, y así se mantiene en este libro, supone que esos altos funcionarios ejercen un poder público, aunque sea de especie distinta que el ejercido por los miembros de la clase política.

Antes nos dice sobre las causas de la disolución de la noción de función pública: Una segunda causa que supuso un fuerte golpe al modelo de función pública imperante fue la laboralización del personal de ejecución (y de algunos directivos) que se llevó a cabo en países de nuestra misma área cultural y de un sistema de Derecho administrativo similar al nuestro, como fue el caso de Italia. Pero todavía fue más importante para que se produjese la disolución del concepto la tendencia a una administración de personal próxima a la existente en las empresas privadas y que partía desde luego de los criterios utilizados en las empresas privadas.

Ahora analicénse las distintas relaciones de puestos de trabajo y los cargos de designación política y valoren la profesionalidad y posible neutralidad de nuestra función pública superior y si es posible o no que cumpla su función.

(*) Hago notar aquí que el libro contiene dos erratas no apreciadas por mí en la ultima revisión efectuada. Una en la página 20, última párrafo, donde consta siglo XIX y debía constar XX.
Otra en la página 92, en su segundo párrafo, línea 7 donde antes de dedica debería constar un no.O sea no dedica.


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