LA COMPETENCIA: CONCEPTO JURÍDICO Y ORGANIZATIVO

Sigo con el punto siguiente del Capítulo II de Juridicidad y organización en la Administración española.

4.- La competencia: concepto jurídico y organizativo[1].

 

La competencia es un concepto que maneja el ordenamiento jurídico siempre referido a los órganos de cualquier institución, pero que tiene un origen inicial meramente organizativo y de distribución de trabajo. La competencia adquiere carga, sentido y repercusión jurídica, cuando constituye el reparto de responsabilidades o funciones en orden a la realización de actos que van a producir efectos jurídicos, principalmente con repercusión en terceras personas o respecto de la institución u organización de que se trate.

 

En el Derecho administrativo la competencia aparece tratada ya al analizar el concepto de potestades y así lo vemos en autores como García de Enterría o Villar Palasí que relacionan ambos conceptos, de modo que configuran a las competencias como una concreción de las potestades administrativas[2]. Lo que se quiere decir, en la relación entre ambos conceptos, es simplemente lo siguiente: 1) La Ley atribuye en abstracto, o de modo más o menos concreto, las potestades a las Administraciones públicas. 2) Éstas las distribuyen o atribuyen a sus órganos administrativos a través de las competencias. Así, por ejemplo, la Ley o la Constitución, si se quiere, reconoce la potestad sancionadora a todas las Administraciones públicas; pero las leyes o, en su caso, los reglamentos distribuyen las distintas competencias sancionadoras y así hay potestades sancionadoras en diversos órdenes o materias: industria, trabajo, sanidad, tráfico, etc. Por Ley se regula una materia, se señala la potestad sancionadora de las Administraciones públicas respecto a ella y se tipifican faltas y sanciones. Después, cada Administración concreta estas potestades o ámbito competencial en competencias específicas o concretas de sus respectivos órganos, atribuyéndoles distintas funciones respecto de la sanción: un órgano inspecciona y levanta actas que constituyen un documento público, otro instruye o propone, otro informa preceptivamente y otro, según la competencia atribuida, resuelve o sanciona, por ejemplo.

 

El ejemplo que hemos puesto lo es respecto de una materia o campo reservado a norma con rango de ley; si nos refiriéramos a un campo más genérico, como el de la acción administrativa general, veríamos que es el reglamento el que distribuye las competencias de una Administración entre sus órganos, señalando las funciones de éstos, entre ellas la de dictar actos administrativos o resoluciones. Esta distribución suele hacerse al mismo tiempo que se fija la estructura del órgano correspondiente. Estos reglamentos, o la parte de los reglamentos que a esta distribución se dedica, son reglamentos organizativos; lo que confirma lo antes dicho de que las competencias son inicialmente una cuestión organizativa, más que jurídica.

 

Pero ya hemos dicho, al inicio de este punto, en qué momento adquiere sentido jurídico el concepto y que ello se produce cuando la competencia tiene como resultado un efecto jurídico tanto externo como interno; si bien el interno, o referido a la propia organización, tiene trascendencia jurídica respecto a lo que redunde en una obligación de la misma o afecte a la validez de sus decisiones o acuerdos. Por ello, desde mi punto de vista y desde el jurídico, respecto de las Administraciones públicas, la competencia puede definirse del siguiente modo: la atribución por el ordenamiento jurídico a un órgano administrativo de funciones dirigidas a producir actos administrativos o normas jurídicas en materias determinadas o, bien efectos en el seno de un procedimiento administrativo[3].

 

Sin embargo, ya que en este trabajo se trata de no observar lo jurídico desde la visión estricta que nos ofrece el concepto de la relación jurídica, cabe remarcar que, tal como resulta de la definición ofrecida, la competencia se presenta como un depósito de la autoridad que podemos denominar jurídico-decisoria, pero que al incluir los efectos en el seno de un procedimiento administrativo también se están incluyendo aquellas decisiones o apreciaciones técnicas que informan las resoluciones jurídicas o administrativas propiamente dichas, así como las certificaciones que dan fe pública de hechos o datos, propias de las actas de inspección, por ejemplo, o de los registros públicos, pero también debemos comprender todo análisis o informe técnico que sirve de apoyo a cualquier decisión o proyecto adoptado en el seno de la Administración pública, en cuanto justifique su procedencia y ajuste a los fines e intereses públicos. Es decir, se nos muestra aquí, ya, un aspecto que trataremos más adelante y que es la conexión entre autoridad y función pública y de ésta con el concepto de los actos administrativos. También se evidencia, pues, que las competencias coinciden con el ejercicio de una función pública. En consonancia con lo antedicho, por ejemplo, la Ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, en su artículo 5 nos ofrece un concepto de órganos administrativos, considerando como tales a las unidades administrativas a las que se les atribuya funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo.

 

Pero la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público en su artículo 5 realmente nos conceptúa el órgano administrativo y va más allá de la simple idea de unidad administrativa. Une el concepto de órgano administrativo a lo jurídico, pues nos dice que: Tendrán la consideración de órganos administrativos las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo. O sea unidades administrativas - concepto organizativo- con potestades con efectos externos o internos; en una palabra con funciones públicas. Y el artículo exige que en su creación se determinen sus funciones y competencias. Una vez más organización y derecho se unen, en cuanto el fin de la administración pública es la eficacia jurídica como diferencia esencial con cualquier empresa. El artículo también prohíbe la duplicidad de competencias.

 

Se cumple así lo que de la competencia, hemos señalado, que se entiende por la doctrina que constituye una manifestación o concreción del poder, y por mi parte se pretende no reducir este poder a sus manifestaciones respecto de los derechos subjetivos o de las relaciones jurídicas directas con terceros, se debe incluir en el concepto de la competencia, de acuerdo con el sentido general ya apuntado, el poder que se traduce en la posibilidad de decidir o adoptar políticas públicas o decisiones político – administrativas y de diseñar la organización y las estructuras públicas en los niveles no reservados a la ley o regulados por ella.

 

En resumen, la competencia tiene un componente básico inicial de corte organizativo y desde dicho punto de vista no es importante construir un concepto, pues él se correspondería con el concepto gramatical que encierra el término y que define el diccionario como incumbencia; es decir, como lo que a uno incumbe y corresponde, de tal modo, que desde esta versión todo órgano y toda persona de una organización tendría competencias. Desde la perspectiva jurídica del Derecho administrativo sólo interesan aquéllas incumbencias que producen efectos jurídicos o que suponen decisiones de poder o, en su caso, técnicas que condicionan o informan dichos actos y decisiones. No obstante, en la medida que la eficacia y eficiencia de las Administraciones públicas constituye un mandato constitucional y un interés público fundamental, las incumbencias que tienen como objeto o fin ser la garantía de dicha eficacia y eficiencia, deberían ser también configuradas como competencias, transcendiendo o superando a la concepción que tiende a considerar sólo las resoluciones administrativas o lo jurídico en sentido restringido. Es decir, esas competencias que transcienden el concepto restringido y son garantías necesarias, son las que la ley 40/2015 considera como actuaciones de carácter preceptivo, o a las que el legislador debe de dar dicho carácter.

 

También quiero resaltar que refiero o me ocupo de la competencia respecto de los órganos administrativos, pero no la considero en la acepción doctrinal que se refiere a los aspectos de la distribución del poder del Estado, o del reparto de potestades y ámbitos competenciales entre las Administraciones públicas territoriales. Sólo, a continuación, trataré de analizar, primero, cómo el concepto encierra una carga política y contribuye a distinguir los componentes del Poder ejecutivo (Gobierno y Administración) y, segundo, las relaciones que la competencia mantiene con la creación de personas jurídicas y, finalmente, los efectos o consecuencias jurídicas que comporta la competencia de los órganos administrativos.

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[1] En el análisis de los principios de organización sigue siendo básico García -Trevijano Fos, J.A, en su Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II; Vol. I, Op. cit.;  ocupándose del principio de la competencia en la página 390 y ss.  En la página 397 establece una división o distinción entre competencia interna y externa, refiriéndose a la primera como  sin relevancia normalmente frente al administrado y la segunda es la técnicamente jurídica. En esencia pues está diferenciando el ámbito interno u organizativo y el jurídico o externo. Con anterioridad, p.392, nos indica  que cuando los administrados no tienen medios jurídicos a su alcance para alegar y hacer valer la competencia violada, ante los Tribunales, nos encontramos ante el concepto denominado <<esfera de mansiones>>.

 

[2] Así E. García de Enterría nos dice que la competencia es la medida de la potestad. Op. citada. Tomo I; p. 539. Por su parte Villar Palasí, en sus citados Apuntes de Derecho Administrativo  Tomo I, p. 164, en cambio, considera a la competencia como el antecedente de la potestad y la relaciona con la capacidad.

 

[3] Esta es esencialmente la definición que consta en mi libro Lecciones de Derecho Administrativo.- Op. cit.; pp. 63 y 94. La definición que nos facilita García -Trevijano Fos, Op. cit. p.390, es la siguiente, de carácter más general: La competencia viene definida como conjunto de facultades, de poderes y atribuciones que corresponden a un determinado órgano en relación con los demás.