LA COMPETENCIA Y LA PERSONALIDAD JURÍDICA

Copio, en este recorrido en la distinción y relación entre lo organizativo y lo jurídico, el punto siguiente en el análisis de la competencia de mi trabajo Juricidad y organización en la Administración española.

B) La relación o vinculación de la competencia y la personalidad jurídica.

 

La competencia es un concepto estrechamente ligado a otros conceptos y así, en consonancia con lo que anteriormente acabamos de exponer, la doctrina lo relaciona con las potestades y a través de ellas con la capacidad y la personalidad jurídica.

 

Al inicio de este trabajo, y al referirnos a las concepciones del Derecho administrativo, se evidenciaba el valor jurídico que se atribuye a la personalidad, cuestión lógica en cuanto se le añade el calificativo de jurídica y en cuanto el ser persona jurídica supone la capacidad de ser sujeto de derechos y obligaciones y conlleva la capacidad de obrar.

 

Sin menoscabar la importancia que el concepto tiene, estimo, sin embargo, que en las Administraciones públicas la cuestión de la personalidad jurídica se presenta con una repercusión distinta que respecto de los sujetos privados. Pienso que cuando nos referimos a las Administraciones públicas en sus actuaciones de poder o de derecho público no tiene importancia preguntarnos si son o no personas jurídicas; lo que importa es que se sea consciente de que son un poder del Estado y, en cada caso, que se les haya habilitado por una ley para actuar en la materia concreta y que, cuando el poder afecta a los derechos subjetivos o a la esfera patrimonial de los particulares o a sus derechos fundamentales, tengan otorgadas las potestades administrativas correspondientes y, además, éstas se desarrollen dentro de los límites que marca el ordenamiento jurídico. Y esta apreciación se realiza de modo más concreto analizando las competencias que las normas atribuyen a los órganos administrativos.

 

No obstante, la personalidad, con relación a la competencia, no se presenta sólo como un concepto que permite a la Administración pública actuar, sobre todo en el sector del derecho privado, o como un elemento definidor o conceptual de las Administraciones públicas, también lo hace como un elemento orgánico, u organizativo si se quiere, y no sólo jurídico. Cuando se presenta como elemento organizativo, la personalidad se constituye en un elemento técnico. Y, así, podemos referirnos a la personalidad jurídica como la técnica que permite hacer efectivo el principio de unidad en la administración pública o como un instrumento puro y simple de organización para crear estructuras dotadas de autonomía administrativa y de gestión. Analizamos, más detenidamente, estos aspectos.

 

a)  La personalidad como referencia de la unidad.

 

El ordenamiento jurídico administrativo no deja de manifestar respecto de las Administraciones públicas que ellas actúan con personalidad jurídica única. Dicha manifestación no sólo se dirige a evitar que se diga que las Administraciones públicas actúan con una doble personalidad jurídica: pública y privada, sino que resalta que cada Administración pública constituye una unidad a la que cabe atribuir o achacar las consecuencias de las actuaciones de sus órganos administrativos. Es por esta razón que una buena parte de la doctrina refiere las competencias respecto a las Administraciones públicas o a las personas jurídico-públicas y respecto de los órganos administrativos se dice que sólo tienen atribuciones. Pero lo cierto es que el ordenamiento jurídico administrativo, en especial la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, en su artículo 5, se refiere a las competencias de los órganos administrativos, mientras que también parte de la doctrina refiere la personalidad jurídica al Estado. Y es en el artículo 3.4 en el que se menciona que cada Administración pública actúa con personalidad jurídica única. Cuestión que repercute indudablemente en el sistema de responsabilidad derivada de los actos de las mismas

 

A pesar de ello, esta postura no deja de ser racional y explica el distinto valor o consecuencias que el ordenamiento jurídico administrativo atribuye a la incompetencia jerárquica, por ejemplo, respecto de la funcional o material. De modo que el vicio de incompetencia es más grave cuando es una Administración territorial la que actúa en lugar de otra a la que correspondía, o, del mismo modo, si nos referimos a distintas personas jurídicas. Sin embargo, la incompetencia se considera subsanable o como un vicio menos grave cuando entre las personas u órganos que han actuado hay una relación jerárquica o existe un órgano superior a ambas, etc. En cambio, el vicio de incompetencia material o funcional, en su caso, no sólo determina que puedan haber actuado órganos o personas distintas a las competentes, sino que normalmente conlleva una incompetencia técnica por falta de especialización.

 

No se pretende aquí abordar todos los matices que estas cuestiones presentan, sino, simplemente, revelar que la referencia competencial dirigida a las personas manifiesta que el reparto de las competencias dentro de cada persona jurídica es más una cuestión organizativa que jurídica, sin perjuicio de que las leyes puedan señalar límites o determinen formas concretas de organizarse. Por contra, el reparto de competencias entre Administraciones públicas territoriales es un reparto de poder y ello sí constituye, de por sí, una cuestión jurídica, sin perjuicio de su raíz política. En menor nivel, el reparto de competencias entre personas jurídicas de una misma Administración, en cuanto atribución de autonomía o descentralización funcional, siendo una cuestión organizativa, también tiene aspectos de atribución de poder, pero de una calidad diferente o con matices distintos que en el caso de las Administraciones públicas territoriales. Estos aspectos constituyen, en cierto modo, el contenido del punto siguiente.