viernes, 5 de noviembre de 2021

LA PROVISIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO: Otros procedimientos: La comisión de servicios

 

c) La comisión de servicios.

 

De nuevo, hay que acudir a las normas contempladas en el punto anterior.  No obstante hay que tener en cuenta el artículo 81 del Texto Refundido del Estatuto, referido a la movilidad del personal de carrera que al corresponder su referencia al seno de cada Administración pública y no a la interadministrativa no se ha tratado al referirnos a ella. Este artículo, en su punto 1, puede considerarse, en cierto modo, una base para sistemas como el de la comisión de servicios, en algunos de sus supuestos, ya que nos dice: Cada Administración Pública en el marco de la planificación general de sus recursos humanos, y sin perjuicio del derecho a la movilidad podrá establecer reglas para la ordenación de la movilidad voluntaria de los funcionarios públicos cuando considere que existan sectores prioritarios de la actividad pública con necesidades específicas de efectivos. Bien es cierto que el artículo se refiere a la planificación de recursos humanos, pero en el supuesto que describe, la comisión de servicios es posible que se contemple en alguna regla y sea un instrumento a utilizar y que justifique que la comisión de servicios haya dejado de ser un supuesto de carácter forzoso únicamente, como veremos. De otro lado, ya se ha visto el punto 3 de este artículo 81 que posibilita toda provisión de carácter provisional.

 

En el RD 364/1995, la comisión se regula en su artículo 64 del que resultan dos clases de comisión de servicios: la de carácter voluntario y la de carácter forzoso. Hay que tener en cuenta, pues, que la figura ha sufrido un proceso histórico en cuanto en la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964, su artículo 61, inmediatamente después de la regulación de los concursos, señalaba que cuando celebrado uno de ellos una vacante era declarada desierta y fuere urgente para el Servicio su provisión, y a juicio del Subsecretario del departamento correspondiente, podía destinarse con carácter forzoso al funcionario del mismo departamento de menor antigüedad en el mismo y que reuniese las condiciones necesarias para cubrir la vacante. Este era el único supuesto de comisión de servicios en dicho tiempo.

 

El artículo 64.1 del Real Decreto 364/1995 prevé que un puesto vacante, ya no pues desierto de concurso, en caso de urgente e inaplazable necesidad (conceptos en blanco señalados ya) pueda ser cubierto en comisión de servicios de carácter voluntario por funcionario que reúna los requisitos del puesto. Tanto pues este sistema como el de la adscripción provisional, al no prever convocatoria o anuncio previo, son procedimientos de designación más que de nombramiento como el concurso. La Ley 30/1984 no regulaba la comisión de servicios ni la adscripción provisional y el Estatuto o su Texto Refundido vigente remite a las leyes de desarrollo; no existiendo una en el Estado, el Real Decreto 36$/1995 se puede considerar el creador de la figura de la comisión de servicios voluntaria.

 

En esencia, en el artículo 64.1 el Real Decreto contempla la comisión de servicios de carácter voluntario y se limita a prever que cuando un puesto de trabajo quede vacante, en caso de urgente e inaplazable necesidad (dos requisitos, pues, una vez más, que se pueden considerar discrecionales de hecho) se podrá cubrir mediante este sistema por un funcionario que reúna los requisitos establecidos para su desempeño.

 

Ningún límite o regulación se establece para garantizar la publicidad previa para la provisión y para la concurrencia de interesados; de nuevo pues un factor más de discrecionalidad. Si que en el punto 3, después de que el punto 2 regule la comisión de carácter forzoso, se establece el límite, para los dos tipos de comisión, de un año, prorrogable por otro en el caso de que el puesto no se haya cubierto con carácter definitivo; lo que implica que ha de haber salido a concurso; cosa que exige el apartado 5 del artículo. Luego, establece los órganos competentes para la concesión de las comisiones de servicios Y, finalmente, establece la reserva del puesto de trabajo de los comisionados mientras que las retribuciones son las del puesto de destino en comisión.

 

La comisión de servicios voluntaria es un sistema cómodo de provisión que se justifica por la temporalidad, pero que puede contravenir los principios básicos de publicidad mérito y capacidad que requiere de la concurrencia. Sin embargo hay que considerar que estos sistemas, si es real la existencia de una inaplazable necesidad de provisión del puesto, antes de proceder a una comisión forzosa se trate de conseguir una persona voluntaria para hacerlo a requerimiento del mando o alto cargo correspondiente, considerando las capacidades de aquélla.

 

El punto 2 del artículo se destina a regular la comisión de servicios forzosa y lo hace del siguiente modo: Podrán acordarse también comisiones de carácter forzoso. Cuando, celebrado concurso para la provisión de una vacante, ésta se declare desierta y sea urgente para el servicio su provisión podrá destinarse con carácter forzoso al funcionario que preste servicios en el mismo Departamento, incluidos sus Organismos autónomos o Entidad Gestora de la Seguridad Social, en el municipio más próximo o con mejores facilidades de desplazamiento y que tenga menores cargas familiares y, en igualdad de condiciones, al de menor antigüedad.

 

De esta regulación destaca el que la vacante se haya declarado desierta en un concurso de provisión, que sea urgente su provisión, ya no aparece el que sea inaplazable como en la comisión voluntaria. En cuanto a la persona a destinar forzosamente ha de serlo del municipio más próximo -y hay que suponer que también lo sería del mismo municipio, pues carece de sentido que no fuera así-, o con un desplazamiento fácil, lo que hay que entender que es para evitar un traslado de residencia, influyendo en el caso el tener menos cargas familiares; pero el destino forzoso con cambio de residencia es posible si se contempla el punto 4 del artículo que regula los plazos para la toma de posesión, estableciendo el de treinta días para los casos forzosos, plazo habitual en los casos de traslado con cambio de residencia.

 

Las menores cargas familiares ha sido siempre un requisito para la elección de la persona a destinar forzosamente, tal como el de la antigüedad en caso de igualdad de condiciones de las posibles personas a comisionar. Ya la Ley de 1964 establecía estas condiciones, pero estaban el mismo plano la menor antigüedad o las menores cargos familiares, se requería que cumpliera las condiciones para poder cubrir la plaza; cosa que no explicita el Real Decreto 364/1995, pero que debe considerarse una necesidad obvia por los principios de capacidad, eficacia y racionalidad.

 

La determinación de la persona a designar forzosamente, lógicamente debe de serlo a través de los datos obrantes en el Registro de personal o expediente personal en su caso, pero es el primero quien ha de proporcionar los datos para mayor eficacia sin necesidad de acudir a los expedientes personales cuyos datos deben estar actualizados en dicho Registro.

 

Queda la duda de si cabe que un puesto o vacante con las condiciones de desierta y urgente provisión, pueda ser cubierta mediante comisión voluntaria, pues en su regulación parece concurrir la urgencia y la inaplazable necesidad, de modo que si sólo existe la urgencia y se trata de vacante desierta parece llevar a la comisión forzosa. Sin embargo, también la racionalidad parece que puede considerar que sí sea posible cubrir la vacante de modo voluntario si existe persona dispuesta a ello, pese a no haber concurrido al concurso o no haber pedido la plaza desierta, de modo que se evitaría un destino forzoso y sus inconvenientes. También puesto que en la voluntaria no se exige que el funcionario sea del mismo Departamento o, incluso, de la misma Administración, es posible que candidatos voluntarios existan o puedan encontrase.

 

Respecto de la posibilidad de comisión de servicios voluntaria de personas procedentes de otras Administraciones, esta es posible, si contemplamos la regulación del artículo 64 1, del Real Decreto, en relación con el 88 del Texto Refundido del Estatuto que regula la situación de servicio en otras Administraciones. En esta regulación se trata de la situación en que quedan los funcionarios transferidos, pero también de los que a través de procedimientos de provisión de puestos de trabajo obtengan destino en otra Administración pública distinta. Esta situación de servicio en otras Administraciones se mantiene aunque la Administración en la que se obtiene destino prevea su ingreso en la misma como personal propio. Lo significativo de esta situación es que el que pasa a la misma se rige por la legislación de la Administración de destino y conserva sus derechos en la de origen.

 

Pero aquí se trae en razón de que en el punto 3 se refiere los funcionarios que obtengan un puesto de trabajo en otra Administración pública mediante los sistemas previstos en este Estatuto. Por tanto es cualquiera de los previstos en el estatuto y este no prevé de modo directo la comisión de servicios pero si de modo indirecto en el artículo 78.3 y 81.1, de tal manera que la comisión de servicios voluntaria es uno de los medios por los cuales funcionarios pueden lograr pasar de una a otra Administración, previas actuaciones para ser propuesto o solicitarse la comisión, desde la Administración donde se pretende el destino a la Administración en la que está en servicio activo Siempre es evidente el que sea realidad que la ley desarrollo del Estatuto prevea la situación de comisión de servicios o procedimiento similar. Si es así quien pasa por este procedimiento a otra Administración se rige por su legislación y en caso de cese, puede lograr un nombramiento provisional y continuar en ella, concursar, etc. Puesto que no es frecuente que la Administración de origen le reclame y, si la Administración de destino o comisión admite nombrarlo en otro puesto, que continúe a su servicio, permaneciendo en la situación de servicio en otras Administraciones públicas y continuando con los derechos en la de origen, lo que le abre un abanico de posibilidades para decidir su futuro y en favor de sus intereses particulares.

 

De otro lado, si contemplamos la Ley 4/2021, de la función pública valenciana, vemos que no regula como tal a la comisión de servicios forzosa y lo hace al tratar los planes de ordenación de recursos humanos previendo una movilidad forzosa y la comisión de servicios propiamente dicha que se regula es la ordinaria o voluntaria (art. 117.1), en la que exige el cumplimiento del principio de publicidad, que como vimos no se prevé en la Administración estatal. Pero el principio de publicidad puede considerarse cumplido con la publicación de la concesión de la comisión de servicios pero no como una exigencia de convocatoria pública para la concesión, que no solía realizarse, por lo menos con anterioridad a esta ley. Pero hay que tener en cuenta que la Ley o el legislador, regula, en principio, sólo pensando en sus funcionarios de carrera y exige en este tipo de comisión que para el desempeño de la comisión se pertenezca al mismo cuerpo, escala o agrupación profesional funcionarial y, naturalmente, cumpla los requisitos del puesto. Lo que constituye un obstáculo para la movilidad interadministrativa por este procedimiento.

 

Pero la Ley valenciana en su artículo 118 prevé otro tipo de comisión de servicios para la puesta en marcha de proyectos y desempeño de funciones especiales no asignadas específicamente a un puesto de trabajo. Este tipo de comisión, pues, se apoya más en una capacidad técnica o especial que hace que una persona pueda ser comisionada, No se exige más que ser funcionario que reúna el perfil profesional adecuado a las tareas a desarrollar y le marca el límite de un año prorrogable por otro. También exige la publicidad, pero sirve el comentario realizado antes al respecto. Por este sistema cabe que un funcionario de otra Administración pública sea comisionado, si hay un interés administrativo o de cualquier otro carácter y entrando en la categoría de procedimiento discrecional con fácil motivación y apoyo en funciones o tareas o especialidades que reúna la persona que se quiere nombrar. Lo que en conjunto le otorga un carácter, más allá de lo discrecional, de graciable. Caso similar aunque no idéntico es la previsión en el Real Decreto 364/1995 de la asignación temporal de funciones en comisión de servicios (art.64) por razón de funciones especiales que no estén asignadas específicamente a los puestos de trabajo o para la realización de tareas que, por causa de su mayor volumen temporal u otras razones coyunturales, no puedan ser atendidas con suficiencia por los funcionarios que desempeñen con carácter permanente los puestos de trabajo que tengan asignadas dichas tareas. Pero sobre todo de este reglamento hay que considerar el artículo 69 que en el Capítulo V dedicado a la provisión de puestos en la Comunidades Autónomas y bajo el título de Comisiones de Servicios nos dice: A petición de las Comunidades autónomas los departamentos ministeriales podrán autorizar comisiones de servicios con carácter voluntario de hasta dos años de duración a los funcionarios que presten servicios en aquéllos. A estas comisiones no será de aplicación lo dispuesto en el artículo 64, apartado 5, de este Reglamento. Es decir que no existe la obligación de que el puesto salga a provisión por concurso. Este artículo justifica lo dicho respecto de que el funcionario, en el caso de que no sea una propuesta de interés de la propia Comunidad Autónoma sino de él en conseguir destino en ella, gestione la propuesta y el hecho en este caso de que le denomináramos como graciable.

 

De otro lado, y finalmente, tanto el Real Decreto 364/1995 como la Ley Valenciana prevén comisiones para la participación en misiones o programas de cooperación internacional que no plantean problemas organizativos importantes, sólo respecto de las retribuciones y cuando corran a cargo de la propia Administración o de los organismos internacionales, lo que puede influir en la situación del funcionario de activo o servicios especiales.

Por último, hay que recordar que en orden a la movilidad y dentro del Capítulo dedicado en el Estatuto del empleado público, se prevé la movilidad por razón de violencia de género y por razón de violencia terrorista. A estos supuestos hay que añadir los contemplados en el artículo 66 bis del Real Decreto 364/1985 ( por modificación introducida por el RD 225/2006) de movilidad por razones de salud y rehabilitación. Los problemas de estos procedimientos, violencia de género, terrorismo y salud, en cuestión de organización son realmente de prueba de los hechos que determinan la concesión de movilidad o comisión, que se traducen realmente en informes técnicos o de determinados departamentos.

 

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