miércoles, 3 de junio de 2009

LA FACETA ADMINISTRATIVA Y LA EJECUCIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS


En el anterior post se ha hecho referencia a la faceta administrativa que como Administración general conecta con la implementación y mantenimiento de las políticas públicas, que permiten y sustentan la actividad administrativa dedicada a su ejecución considerada en sentido estricto y que desde la Ciencia de la Administración, Baena del Alcázar, conecta directamente con la distinción entre políticas prescriptivas y políticas operativas. Conceptos que desde el Derecho administrativo conocemos bajo los de policía y servicio público, sin olvidar que también forma parte de la ejecución de las políticas públicas la actividad comprendida en la idea de fomento pero que estimo que hoy tiene verdadera presencia en la figura de la subvención que ha llegado a precisar su regulación por ley específica.

Aunque no podemos perder de vista estas subvenciones, su administración no presenta, en principio y en orden a la organización precisa para su desarrollo, las peculiaridades que nos ofrecen las políticas públicas prescriptivas y las operativas. Las políticas de subvención, pueden considerarse comprendidas en los conceptos de políticas públicas distributivas o redistributivas que tienen incidencia en el contexto social, pero que para mí siguen encajando en la idea de fomento de actividades sociales de interés general, cumplen también la finalidad de evitar la creación de una organización pública dedicada a realizar las actividades que se subvencionan, por lo que realmente su tramitación conecta muy directamente con la administración general y con su gestión en el seno de la estructura centralizada y jerarquizada a través de simples procedimientos administrativos con cierta conexión con la gestión de contratos y convenios, en cuanto lo normal es que generen derechos y obligaciones o simplemente convocatorias públicas, baremos y resoluciones adjudicatorias. Su importancia actual radica en su utilización política con vistas electorales. Pero es claro que es una actividad administrativa propia de las Administraciones públicas.

Las políticas públicas prescriptivas coinciden con la esfera o actividad, ya comentada en el último post, que se desarrolla en la estructura jerárquica y en las direcciones generales, de aplicación de leyes y reglamentos y ejercicio de potestades públicas mediante procedimientos administrativos, resoluciones (autorizaciones, licencias, permisos, etc.) inspecciones y sanciones, sin perjuicio de la utilización de políticas encaminadas a conseguir la calidad o a premiarla en las correspondientes actividades reguladas por el Derecho y controladas por la Administración. A pesar de su base jurídica y coactiva, no queda excluida la posibilidad de crear una organización autónoma (desconcentrada o descentralizada) y personalizada dedicada a desarrollar la actividad correspondiente, pero es evidente que la actividad, por su peso y carácter, sigue siendo jurídica y burocrática en su sentido estricto, con independencia de sus objetivos y correspondiente fin. Nos sirve de ejemplo la Agencia Tributaria. Sin perjuicio de que la función recaudatoria, por ejemplo, desde el Derecho romano o, incluso, antes, pueda encomendarse a particulares o a organizaciones o empresas privadas, hay que considerar que seguimos estando ante verdaderas funciones públicas.

Nos quedan las políticas públicas operativas que al coincidir con prestaciones a favor de los particulares, proporcionándoles servicios, utilidades o determinados bienes, precisan de organizaciones diferentes de la burocratizada o jerarquizada, sin perjuicio de que requieran su propio aparato administrativo o burocrático en su concepto amplio y corriente. Son organizaciones que prestan actividades que pueden haber sido o siguen siendo objeto de la actividad privada y empresarial y que requieren de los mismos procedimientos de gestión que se realizan en el mundo empresarial, sin perjuicio de sus regulaciones por el Derecho administrativo. En estos casos, este Derecho plantea límites generales y principios de organización y de gestión presupuestaria, de contratación y de administración o gestión de recursos humanos que no permiten su absoluta identidad con las formas de gestión empresarial privada. El carácter de Administración pública de las políticas públicas operativas puede ser de carácter contingente, si bien determinados servicios públicos, que han de prestarse a todos los ciudadanos o estar al alcance de cualquiera, tengan carácter permanente y convivan con la iniciativa privada. Clásicos servicios de este carácter son la educación, la sanidad y el transporte, por ejemplo. Es lógico pues que este tipo de gestión y de ejecución podamos decir que es menos administración pública que las anteriores, pero la realidad es que hoy reviste una importancia vital y que es el punto neurálgico del tratamiento que se da a la Administración pública desde una buena parte de los estudiosos o preocupados de la misma y campo de aplicación de las técnicas propias del mundo empresarial y de la gestión privada. Ha llegado a desplazar en interés a las actividades administrativas clásicas.

Al ocuparnos de la Administración pública hemos de considerar las diferentes facetas analizadas, pero siempre estamos ante la gestión de recursos económicos públicos y provenientes de la sociedad y que han de revertir de uno u otro modo a ella y que muchos de los principios de organización pública que limitan la gestión operativa, tienen como fin evitar la patrimonialización por grupos e intereses corporativos de dicha organización y del patrimonio público y la consiguiente corrupción. Por ello, cuando se nutren de presupuesto público, aunque la gestión pueda seguir sistemas empresariales, siguen siendo consideradas como Administración pública. Cabe, sin embargo, considerar que es posible que cuando se nutren básicamente de sus propios ingresos y actividad se deje de aplicarles los principios de organización pública que limitan su acción y gestión, pero sin que por ello deje de exigírseles eficacia y responsabilidad.

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