FELÍZ NAVIDAD

 

FELÍZ NAVIDAD Y MEJOR AÑO QUE EL 2022.

PENSANDO EN LA ACTUALIDAD ESPAÑOLA REPASO LA OBRA DE ROBERT MICHELS III

Trabajando en el Capítulo VI de mi obra Juridicidad y organización en la Administración española, dedicado a la burocracia acabo de escribir lo que sigue y he considerado en compartir en este Blog:

"De este modo se produce esa oligarquía que domina las organizaciones y los que llama Michel “conducidos”, o sea los ciudadanos, quedan al margen de las decisiones que, según vemos en la obra de Baena, la van a tomar las oligarquías de los distintos partidos, grupos sociales y de intereses; apareciendo algo que el modelo weberiano no contempla que es esa red de relaciones con sus puntos de conexión, que en el Estado tiene como escenario la Administración pública. Y aquí hay que volver al profesor Baena y su concepto de cúpula organizacional que resume diciendo: Puede considerarse cúpula organizacional al conjunto de relaciones que mantiene el subsistema político-administrativo con los demás subsistemas económico, ideológico o de creencias, de comunicación o información, y técnico. De la cúpula dependen organizaciones concretas que ejecutan o cumplen los fines a que se refieren los diversos subsistemas[1]. De este modo, los partidos políticos forman parte de esta red de relaciones, aunque su influencia en la configuración de los dirigentes y cargos políticos es indudable. Pero lo que nos muestra Baena es una imagen del dirigente reducida frente a la amplitud de la cúpula, si bien él y el partido del gobierno o el que tiene mayoría en él, son los que van a manejar, traducir y transformar en decisión concreta y, normalmente, jurídica, la información y peso general del resultado de todas las relaciones. Pero este es un plano específicamente social y político, previo a la norma o ley o, incluso, al margen de ella.

 

Por su parte Michels también, en su contemplación de la democracia y la oligarquía, es consciente de la existencia de unas tendencias que se oponen a la democracia y de estos grupos que en toda asociación nacen, no con la amplitud referida por Baena, pero sí de este modo: Desenmarañar y formular en detalle el complejo de tendencias que se oponen a la realización de la democracia, son cuestiones de dificultad suma. Podemos intentar, sin embargo, el análisis preliminar de ellas. Encontraremos que son calificables en tendencias que dependen: 1) de la naturaleza del individuo humano; 2) de la naturaleza de la lucha política; y 3) de la naturaleza de la organización. La democracia conduce a la oligarquía y contiene necesariamente un núcleo oligárquico. Está muy lejos de la intención del autor, al formular este aserto, el propósito de enjuiciar a ningún partido político, ni a sistema alguno de gobierno, para que respondan a un a una acusación de hipocresía, Esta ley, característica especial de todo conglomerado humano tiende a crear camarillas y subclases, está como toda ley sociológica más allá del bien o del mal.

 

Weber pues se manifestaba o limitaba al modelo formal y todo lo antedicho nos lleva a la distinción entre lo formal y la realidad; lo primero como deseo y, se quiera o no, bien hipotético manifestado en la ley y la realidad en un análisis de lo que ocurre en la práctica bien como evaluación del cumplimiento de la ley, bien como manifestación de la desviación del sistema y del fin declarado como común. Y lo que nos dice Michels afecta también a la Administración pública al funcionario y de ahí que unos sean burócratas por su poder y  otros simples peones. Pero es que la Administración - y la Política como tal- que tiende a formalizar tanto el derecho como la organización, es el centro de las relaciones que configuran la cúpula organizacional. Es por ello que la Administración no puede ser considerada sólo desde la ciencia jurídica y la organización sólo desde la estructura. Las tendencias de Michels y las relaciones destacadas por Baena son también organización y bases de su configuración y decisiones.

 

Lo que nos señala Michels es que toda organización tiende a la oligarquía, pero debemos considerar que su importancia social dependerá de qué tipo de oligarquía y en este trabajo y en el modelo weberiano se funda en el saber, técnica, experiencia, profesionalidad y sin dejar de lado la moralidad. Precisamente factores oligárquicos. Sin olvidar, que la ley está por encima de todo sujeto, lo que se manifiesta claramente en estos clásicos, pero con la realidad de tener que conocer la de cómo se ha configurado dicha ley y para  analizar las normas, para atender al Derecho, sobre todo en dicha moralidad y en su universalidad y la del hombre."

Espero que interese.

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[1] Baena del Alcázar. Manual de Ciencia de la Administración. Op.cit. Pág. 29

PERSONALISMO O COHESION INTERNA EN POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN

En Valencia como en el Estado existe un gobierno de coalición, hace ya un tiempo, tras el nombramiento de nueva Vicepresidente, se ha producido la destitución fulminante de una consejera por dicha nueva vicepresidenta del mismo partido de la destituida. No lo comento porque el cese fulminante de un alto cargo sea algo destacable, sino por las razones que la prensa refleja que ha expuesto la vicepresidenta, que me ha vuelto  a recordar la extraordinaria politización administrativa existente, que destruye los fundamentos de la Administración pública, según mi entender.

Las razones expuestas son que existía mucho personalismo y poca cohesión interna y aunque eso lo entiendo desde un punto de vista "político", no acaba de convencerme cuando se piensa que el citado cargo de consejera es, como el de ministro, el primer escalón de la organización administrativa. Luego es un órgano administrativo encargado de gestionar un sector de las políticas públicas, una de ellas. De hacerlas efectivas y además al ser órgano administrativo de acuerdo con normas y legislación administrativa.

El personalismo que sale a la luz es que la consejera había interferido en la negociación presupuestaria de fuentes del Consell cercanas a la vicepresidenta. Esta negociación que ha molestado era con el Conseller de Hacienda. Razón, pues, que no entiendo desde el punto de vista administrativo, ya que lo lógico es que un conseller se relacione con Hacienda para configurar sus necesidades y el presupuesto para prepararlo y presentarlo en el Consell y que éste negocie y decida la totalidad, incluso con poder superior al de una consellería, en este caso, Hacienda. 

Si la Vicepresidenta por su lado  o "fuentes" negociaba lo correspondiente al presupuesto general y la consellera, como es lógico el suyo, según cuales fueran los tiempos no interfería, simplemente trabajaba, bien o mal, pero en el momento de decidir el presupuesto general el Consell y la Vicepresidenta podían corregir y decidir. Por eso no veo la interferencia sino puro choque de "personalismos", pero no por hacer el trabajo de la  consellera sino por razones personales o de partido.  

PENSANDO EN LA ACTUALIDAD ESPAÑOLA REPASO LA OBRA DE ROBERT MICHELS II

En la primera entrada dedicada a repasar la obra de Robert Michels ponía en evidencia los tres problemas que consideraba este autor y respecto del tercero, el de la democracia, su exposición pretende la comprensión de dicho problema. Michels titula su obra como Los partidos políticos y la califica de estudio sociológico de las tendencias oligárquicas de la democracia moderna. Se suele destacar de este autor su formulación de la existencia  de la denominada ley de hierro de la oligarquía, no identificada ésta como la aristocracia hereditaria o de los ricos, sino de modo general como dominación de un grupo o grupos y resume esta ley que tanto en autocracia como en democracia siempre gobernará una minoría.

HA PERDIDO SENTIDO EL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN A LOS CIUDADANOS? III

He estado dudando en finalizar esta serie con una entrada más o darla por terminada, ya que en la primera de las entradas, realmente, ya estaban mis conclusiones referidas, pero la razón de las mismas, en tanto no se examine la legislación vigente, son plenamente subjetivas, por eso voy a tratar de releerla y tratar de hacerlas más objetivas. 

En el objeto de la ley 39/2015 del Procedimiento Común, no se destaca como tal el establecimiento del procedimiento como garantía para los ciudadanos, sino como una regulación de los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el señalamiento de los procedimientos que regula y  los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. Parece más que nada una cuestión de legalidad de la actuación administrativa.

Hay que llegar al Título II de la Ley para encontrar una normas generales de actuación de las Administraciones públicas y al primero de sus artículos (el 13) para encontrar una enumeración de los derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones públicas. El uso del término de personas, una vez más es jurídico, porque parece que el de ciudadanos no incluyera a las personas jurídicas. En esta relación, para mí una base que debe informar el resto de la regulación procedimental, se enumeran los siguientes derechos:

• a) A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso General electrónico de la Administración.

• b) A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones Públicas.

• c) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto del ordenamiento jurídico.

• d) Al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la ley 19/ 2013 de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico.

• e) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públicos, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.

• f) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y autoridades, cuando así corresponda legalmente.

• g) A la obtención y utilización de los medios de identificación y firma electrónica contemplados en esta Ley.

• h) A la protección de datos de carácter personal, y en particular a la seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones Públicas.

• i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.

• 
  

Estos derechos el artículo los diferencia de los que corresponden a los interesados en el procedimiento concreto, lo que los caracteriza como digo en derechos generales o principios informadores en todo caso y actuación, por lo que superan o exceden en importancia a los derechos una vez se inicia un procedimiento concreto y de ciudadano pasas a ser interesado y parte en él.

Bastaría un repaso de cada lector de los derechos enumerados para que pensaran de qué modo se incumplen y como algunos se convierten en obligaciones y no derechos pues las opciones que se dan en la ley no se dejan ejercer en la práctica o se incumplen y has de realizar una serie  de quejas o recursos para que se reconozcan tras pasar un buen tiempo. Además también hay que tener en cuenta que se incorporan cualesquiera otro derechos reconocidos por la Administración. También cabría pensar si nuestros funcionarios están preparados pare este ejercicio de aplicación jurídica conjunta del ordenamiento, en el momento de producir los actos administrativos. o de la simple actuación ante el ciudadano.

Pero una vez más al abordar la cuestión se llena de problemas y dificultades que resaltar. Voy a procurar abreviar y simplemente abordar el otro objeto no destacado en el artículo 1, que es el de las relaciones electrónicas regulado como derecho, pero también, en algunos casos como obligación, aunque la ley se ocupa también de regular la asistencia al ciudadano en estas relaciones, en su artículo 12, mientras el artículo 14 establece quiénes están obligados a relacionarse por medios electrónicos, de un modo que no cabe considerar ilegal, pero que en cambio convierte a muchos de los obligados en cumplidores de trámites y operaciones que anteriormente realizaba la Administración y complicando su gestión y representación y ocupando un tiempo que les es necesario para cumplir su profesión En realidad, sistema que aleja al ciudadano o a sus representantes de la relación directa con el funcionario, acomoda a este y lo vuelve incapaz de comprender el problema del ciudadano, lo convierte en una máquina sin sentimiento y desaparece poco a poco el derecho al trato deferente y convierte al ciudadano en una molestia que hay que evitar a toda costa y lo desampara.

Realmente dudo  bastante de esa asistencia al ciudadano que regula la ley, pues para ella te puedes encontrar que has de solicitar cita de un modo u otro, constreñido, pues, a un día concreto que favorece al funcionario, pero no necesariamente al ciudadano. creo que la realidad es que las personas no obligadas a la relación son asistidos por familiares y no acuden a la asistencia pública, si no es casualmente.

Creo que en resumen está dicho todo y no es necesario una exégesis de cada artículo y sus disfunciones; el lector  lo sabe si lo sufre y si no lo sufre se queda en lo formal.

PENSANDO EN LA ACTUALIDAD ESPAÑOLA REPASO LA OBRA DE ROBERT MICHELS I

La actualidad española en estos días hierve y como siempre están presentes los partidos políticos como protagonistas, malos por supuesto, y ello afecta a la democracia y a todos los ciudadanos. Hay como un circo por encima y al margen de nosotros, que sin ocuparse realmente de las preocupaciones de los ciudadanos, los agrupan en el concepto abstracto de sociedad y cada partido se refiere a ella como una voluntad sin definir que marca sus actuaciones, en realidad sus propios y bastardos intereses, los cuales nada empiezan a tener de públicos aunque puedan denominarse como políticos.

En las anteriores entradas referidas a este tema y el repaso de los clásicos se ha visto el paso de un sistema poĺitico o formas de gobierno de unas a otras a través de su degeneración y nos deja mucho conocimiento sobre la democracia, su teoria y su realidad. 

Émpiezo hoy una serie repasando a Robert Michels y su obra Los partidos políticos: Un estudio sociológico de las tendencias oligárquicas de la democracia moderna. 1911. Este sociólogo alemán se dice que evolucionó del socialismo al fascismo y seguramente de la lectura de su extenso libro podrán extraerse sus razones. De la simple y brevísima mirada realizada a a su obra, antes de escribir, nació en mí la idea de que la degeneración democrática lleva a la dictadura, bien sea comunista o fascista, ambas caracterizadas por la violencia. Si no fuera así podía desembocar en una dictadura purificadora y transitoria como en Roma, aunque alli acabara con asesinatos del dictador. Pero, bueno, esto de la dictadura depende de la visión y sentimientos de cada cual, pues ya a todo se disfraza de democracia.  

Antes de seguir otro día, veo que, en el prefacio de su obra, Michels se refiere a los problemas más importantes de la vida social, que considera surgidos a mediados del siglo XIX. Y nos señala como tales al principio de nacionalidad y menciona que se consideró solucionado por el autogobierno, lo que, comenta, no fue exacto. Luego, se refiere  al derecho del trabajador al producto total del trabajo, del que dice que es " Fácil de formular como principio general, y como tal capaz de suscitar una aceptación amplia, es en cambio muy difícil de aplicar en la práctica real ".

El tercer problema y objeto de su obra es el de la democracia. Que dice va a desarrollar sin ofrecer un  << sistema nuevo>> sino para facilitar su comprension. Y yo voy a tratar de comprender y dejar que cada uno de los lectores obtenga su propia comprensión.

 

¿HA PERDIDO SENTIDO EL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN A LOS CIUDADANOS? II

En 1992 aparece una nueva ley de régimen jurídico y  procedimiento administrativo común  de 30/1992 de 26 de noviembre, para ajustarse a la Constitución de 1978; es decir, no porque la Ley de 1958 hubiere sobrevenido inconstitucional ya que se mantuvo 14 años desde aquella. Por ello al enumerar los principios generales del procedimiento y regimen juridico, repite los que recoge el artículo 103 de la Constitución.

No obstante, recalco que se significan principios no citados en la legislación,  aunque sí presentes en el Derecho. Asi se hace con los de buena fe y confianza legítima de mucha importancia y contenido jurídico, si bien, dada nuestra Administración, lo normal es que acaben siendo interpretados en vía judicial, pues aquélla también es normal que los cosidere contra el ciudadano y no respecto de su  propia conducta.

Igualmente significa, como criterios de actuación de las Admistraciones,  los de eficiencia y servicio a los ciudadanos, siempre presentes, pero reforzados por su manifestación sigular.

Dado el inicio de estas entradas, conviene hacer una referencia al artículo 40 de la Ley 30/1992, ya que se refiere a la compareciencia  obligatoria en las oficinas públicas y decía: 

1. La comparecencia de los ciudadanos ante las oficinas públicas sólo será obligatoria cuando así esté previsto en una norma con rango de Ley.

2. En los casos en que proceda la comparecencia, la correspondiente citación hará constar expresamente el lugar, fecha, hora y objeto de la comparecencia, así como los efectos de no atenderla.

3. Las Administraciones Públicas, a solicitud del interesado, le entregarán certificación haciendo constar la comparecencia.

O sea sólo en estos casos ha de resultar obligatoría la asistencia y la voluntaria cabía siempre. En la actualidad, prácticamente ha desaparecido la comparecencia voluntaria y la información presencial. Hoy de forma obligatoria se necesita cita previa para lo que entonces era voluntario y además ha surgido otra presencia obligatoria y otra información, las electrónicas, en algunos casos chateo americanizado. Hoy no puedes pues, ni apetece, invitar al funcionario a un chato de buen vinillo por su amabilidad y buen trato y  mucho menos a un robot o al desconocido informante electrónico que sólo admite preguntas tasadas.

 No mucho más nos ofrece esta ley respecto al objeto aquí perseguido, por lo que otra día me ocuparé de la ley vigente, de la que, realmente, ya se han comentado algunas consecuencias .

¿HA PERDIDO SENTIDO EL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN A LOS CIUDADANOS?

Tengo el sentimiento de que la Administración pública no ha simplificado sus procedimientos sino que los ha complicado, sin beneficiar realmente al ciudadano, sobre todo a los más mayores. Y respecto de ellos pienso que hay una discriminación que jurídicamente puede ser complicado demostrar ya que la redacción de la Ley 39/2015 es tajante y hacerlo exige de un análisis muy completo, incluso histórico, del ordenamiento jurídico dedicado al administrar y a los servicios a los ciudadanos que son realmente derechos.

Voy a ver si soy capaz de reflejar porqué me siento así y siempre es por la razón de que creo que principios generales y básicos de la Administración,  cuyo primer fin es servir a los ciudadanos y la ley y el DERECHO, se han difuminado atrapados en la modernidad de la electrónica y en las comodidades que para los funcionarios proporcionó la pandemia; de modo que siguen prácticamente con el mismo régimen que hubo durante ella. La comunicación telefónica realmente ya no existe y cuando la hay es con un robot que te hace perder tu tiempo hasta que logras llegar al punto que te interesa si no te encuentras al llegar con que todos lo operadores (normalmente uno) están ocupados y te ruegan que llames dentro de unos minutos y has de repetir el proceso a lo mejor para seguir encontrado ocupados a los operadores. De modo que tú acabas estando al servicio de esa Administración u oficina y no recibiéndolo.

Nada tiene que ver esto con lo que como funcionario viví en mi tiempo, donde, es cierto, que también se trataba de evitar que el ciudadano accediera directamente al servicio y donde no existían citas previas para todo, sólo para trámites en donde se hacía necesaria la presencia del interesado o su representante acreditado y era preciso citarle. Entonces el Registro de documentos y la Información eran una preocupación en su organización y eficacia y se consideraba que quienes mejor conocían el funcionamiento de la oficina debían encargarse del servicio. El ciudadano se presentaba cuando le venía bien, dentro del horario al público y era atendido.

Existían desde 1958 hasta 1992 principios claros que hoy quedan englobados más abstractamente sólo en el de eficacia. Así desde mis oposiciones quedaron grabados en mí los principios de economía, celeridad y eficacia, que hay que considerar como íntimamente unidos y que se declaraban como criterio de interpretación de las normas de procedimiento. Y a los que se unían las denominadas tareas de normalización y racionalización. La normalización era reflejo de otro principio la simplificación emparentada con los ya apuntados. Esto sigue siendo eficacia pero ya no se manifiesta y al no hacerlo se ignora y la eficacia casi es un concepto en blanco. Frente a la informatización actual se consideraba el paradigma la Organización y métodos.

He empezado y las ideas fluyen y la necesidad de repasar leyes y hacer un poco de estudio nace, de modo que creo que el tema de esta entrada seguirá en otra. A mí, por edad, los servicios que más utilizo son MUFACE y Sanidad y por lo visto carecen de teléfono salvo en la primera el Robot 060; de modo que si quieres información general o particular  te has de desplazar a la oficina o centro correspondiente y hacer cola, salvo, claro, los funcionarios que vuelven del almuerzo que quedan más al descubierto.

También existía una preocupación por facilitar las quejas y reclamaciones de modo que un Servicio de Asesoramiento e Inspección de Procedimiento Administrativo se ocupaba de las mismas. Sirve de cierre a esta entrada de hoy lo reflejado en el apartado IV 1 de la Exposición de Motivos de la Ley de 17 de julio de 1958, en su párrafo final: Por lo demás, las aludidas directrices no se conciben como simples enunciados programáticos, sino como verdaderas normas jurídicas, al habilitar a la Administración de una vez para siempre para adoptar cuantas medidas en la economía, celeridad de los servicios; a estos fines corresponden los preceptos relativos a la normalización de los  documentos: racionalización, mecanización y automación de los trabajos en las oficinas públicas; creación de Oficinas de Información y de Reclamaciones y fijación de horarios adecuados para el mejor servicio a los administrados, etc.

Subrayo en negrita lo que me parece significativo el término servicio frente a actuación administrativa actual, trabajo en las oficinas públicas y no repercusión de éste en los administrados. El servicio siempre es para otro no para sí mismo en perjuicio de terceros.

AVISO

 Actualizada la última entrada por no contener su verdadero inicio

ALGO MÁS SOBRE EL DECRETO LEY, DADA SU ACTUALIDAD

Se ha mencionado antes la figura del decreto ley como posible formalización de las políticas públicas. Figura que últimamente se utiliza con frecuencia y sería digno de estudio ver si más que en el período franquista. Como por sus características puede incurrirse en una utilización torticera de la figura, hay que entrar a analizar sus fundamentos y características, cuya base es el artículo 86 de la Constitución, el cual fija los límites a los que la figura está sometida, el primero e importante es que sólo cabe en caso de extraordinaria y urgente necesidad; es decir no basta con la simple urgencia, ya de por sí prácticamente un concepto en blanco, dado el uso que se hace de lo que es urgente. Sino que es además preciso que sea extraordinaria. La otra importante limitación se refiere a que este tipo de disposiciones legislativas no pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, ni a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la misma Constitución ni al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general. Estos límites pues deben ser considerados antes de tomar una decisión.

 

El Título I  de la Constitución está referido a los derechos y deberes fundamentales y su referencia es al título completo, es decir en todos sus capítulos. Hay que considerar que siendo estos los límites del Decreto-ley  en su caso del predomina la decisión política[1], como respecto de la Ley, pero con la variante de que el proceso a seguir es sin embargo menos complejo, pues se dirige sólo a la convalidación o derogación de por parte del Pleno del Congreso, en un plazo de 30 días, de la totalidad de la disposición. Es decir, no hay una contemplación de cada precepto y un debate general de la norma, sino sobre su conjunto y sólo corresponde decidir si hay convalidación o derogación y se exige sólo la mayoría simple. En tanto se produce la decisión, los efectos que haya podido producir la norma se mantienen, pese a su provisionalidad. Provisionalidad que acaba con la convalidación, sin embargo ello no lo convierte en una Ley, sino en un acto con fuerza de ley o norma. La derogación, elimina la norma del ordenamiento, pero como se ha dicho los efectos producidos persisten.

 

De otro lado, el artículo 86.3 de la Constitución dice que durante el plazo establecido, las Cortes podrán tramitar el Decreto-ley como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, para ello, adoptada la convalidación, el Presidente del Congreso pregunta si algún grupo parlamentario desea que se tramite la disposición como proyecto de ley y la solicitud se somete a decisión de la Cámara por mayoría simple.

 

Visto todo lo antedicho, el Decreto- ley resulta una decisión en que un Gobierno con mayoría se garantiza su convalidación y remite cualquier recurso al Tribunal Constitucional, lo que supone desde mi punto de vista que la figura puede tener un uso torticero y lograr unos efectos sin una intervención real de las Cortes. Para mayor consideración sí la apreciación de la extraordinaria y urgente necesidad es una apreciación gubernamental, se convierten en conceptos en blanco y no debatibles realmente en el Congreso, cuando la convalidación ya está garantizada por la mayoría parlamentaria. Así pues el uso abusivo que se realiza de esta figura resulta claramente perturbador en un régimen parlamentario y democrático, fortaleciendo extremadamente al poder ejecutivo.

 

 

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[1]   El Tribunal Constitucional ha reconocido el "juicio puramente político" del Gobierno, al que incumbe la dirección política del Estado, para la apreciación de la concurrencia de tales circunstancias, sin perjuicio de que pueda controlar los "supuestos de uso abusivo o arbitrario"  (STC 29/1987) que pudieran desvirtuar la potestad legislativa ordinaria de las Cortes Generales, las cuales pueden legislar también por el procedimiento de urgencia (STC 6/1983).

El presupuesto habilitante puede ser apreciado en el Gobierno con un "razonable margen de discrecionalidad", debiendo no obstante hacerse explícita la definición de su concurrencia (lo que se hace habitualmente en el preámbulo del decreto-ley), y no autoriza para incluir disposiciones que no guarden relación con la situación que se trata de afrontar o no modifiquen de forma instantánea la situación jurídica existente. La existencia del presupuesto habilitante puede ser contrastada tanto en vía parlamentaria, como por el propio Tribunal Constitucional (STC 29/1982). Ahora bien, el control que compete al Tribunal Constitucional en este punto es un control externo, en el sentido de que debe verificar, pero no sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno y al Congreso de los Diputados en el ejercicio de la función de control parlamentario (STC 182/1997

 

LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y SUS FASES COMO MOTOR DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA SUPERIOR Y DECISIONES ADMIISTRATIVAS. i

Con el fin de mantener el blog activo y dedicado especialmente a terminar mi trabajo de Juridicidad y Organización en la Administración española transcribo algunas cuestiones que provisionalmente o primera instancia forman parte de su Capítulo V:

El sistema general de adopción de decisiones administrativas: Las políticas públicas y sus fases 

Las cuestiones que en este punto y en los siguientes, aunque se deduzcan de esas políticas innovadoras y conformadoras, como se ha dicho, no dejan de formar parte de un deber ser o de la doctrina teórica, pues en la práctica la simplicidad política, con la que las decisiones de organización se toman, quebranta toda la racionalidad posible. Dado que algunas decisiones como la de creación y número de los Ministerios, por ejemplo, queda a la decisión, más bien arbitrio, de la Presidencia del Gobierno y su número determina el tamaño de la organización y el número también de órganos administrativos y cargos públicos y es el primer ejemplo de la cadena de irracionalidades que sigue a esta decisión. Y así ocurre que la acción administrativa y sus funciones se condicionan, más o menos, según el Derecho se considere por los funcionarios y se siga por los políticos.

 

Pero se dice en el enunciado de este punto que se va a partir de las políticas públicas y sus fases, las cuales consideraremos desde la perspectiva señalada de Baena del Alcázar, pero de las fases de las políticas, funciones administrativas y factores administrativos que se analicen, hay que tener en cuenta que, en mayor o menor medida, completa o parcialmente, se producen en toda política pública.

 

La necesidad de analizar las fases en las políticas públicas lo es porque en cada una de las Administraciones y los sujetos intervinientes lo hacen de un modo diferente. Y conviene referirse a ellas con antelación a las funciones y factores, porque se trata de cómo se configura esa política y decisión conformadora, sin perjuicio de que en una fase ya más avanzada sean las funciones administrativas y los factores las que adquieran protagonismo. Y ello ocurre también según las fases. Baena del Alcázar nos presenta las siguientes: la formulación, la implementación, la ejecución y la evaluación. Por mi parte, creo que aún se puede hablar de otra fase que se podría denominar como reformulación de la política a la vista  de la evaluación habida.

 

A) La preponderancia de los aspectos políticos en la formulación de las políticas públicas.

 

Si la política es conformadora y afecta al sector social, parcial o totalmente, y no se dirige al seno administrativo propiamente dicho, es lógico que el aspecto político ha de ser el predominante y ha de tenerse en cuenta cómo se toma la iniciativa de esa política pública. Pero sea como sea, normalmente, la decisión final de iniciar el proceso de la formulación será del Gobierno o en todo caso siempre intervendrá, y para ello debe obtener la participación de la Administración pública, para que la decisión sea la de la formulación propiamente dicha y casi seguidamente para analizar previamente la de las fases de implementación y ejecución.

 

La política a formular puede tener origen en la ideología política de quien gobierna o de su programa electoral y de partido, o en una iniciativa del parlamento o de un sector social. Decidido iniciar el proceso, previamente a la formulación en sí, simplemente al conocer la intención de la misma, se produce una fase de relaciones para medir, en cierto modo, su repercusión en todos los órdenes. En estas relaciones se pueden, según el estado más o menos avanzado del proyecto de política pública, tener o no una pre-formalización escrita o proyecto de norma. En todo caso, ante las primeras consultas se pueden producir rechazos completos u opiniones favorables condicionadas a cambios o inclusiones, según el sector social o sectores afectados o adhesiones políticas incondicionales. Lógicamente estamos refiriéndonos en el seno de una democracia.

 

En esta relaciones se recoge, pues, una información importante, que en parte la Administración ya puede haber facilitado previamente, ya que ella es el centro básico de relaciones permanentes en su actividad ejecutiva, más si la política no es plenamente innovadora o si ya se conocen las reacciones que solicitan un cambio innovador o las que son conservadoras. Ya en este momento, como se ha comentado, ante la simple manifestación de una intención de política se producen reacciones y los medios de comunicación y las redes sociales las reproducen o las crean.

 

Las relaciones que se producen son tanto externas como internas, informales o formales. Las externas son las que se producen entre los grupos sociales y los de intereses o el resto de partidos políticos no gobernantes. Las internas formales o necesarias al menos, conociendo o sin conocer la reacción social, comienzan con la relación entre los altos funcionarios y los cargos políticos, mediante el estudio de la política programada para su análisis y para el apoyo que el sector político precisa para la eficacia de la misma. Estudio o análisis general previo para obtener la primera consideración de la viabilidad de la política pública, lo que produce las relaciones entre los altos funcionarios y la denominada área de mantenimiento o de gestión y considerar el impacto material de la política y realizar una previsión de los factores administrativos y recursos necesarios. Pero esto forma parte del punto siguiente, no obstante se nos manifiesta  aquí que las fases de las políticas públicas no es un proceso totalmente diferenciado sino que suceden casi simultáneamente y se confunden,  en cuanto se esté en momentos de previsión y no de acción; de otro lado, la información que surge de las distintas relaciones va a influir en ellas o afectar en sus perspectivas e intenciones hasta que llegue ya no la formulación sino la formalización de la política. Este proceso general de relaciones y acciones previas pone de manifiesto, como en ningún otro momento la relación entre Política y Administración y Gobierno y Administración.

 

Una política pública puede verse afectada en su formulación y en todo momento por las reacciones de los grupos sociales y de los burócratas si ella afecta a sus intereses y posición, y todo ello, aún formalizada la política y, en su caso llevada al parlamento, en él se reproducirán; de modo que antes en las relaciones más políticas se produce la relación o negociaciones entre Gobierno y partidos políticos para conseguir que se apoye la ley proyectada. Del inicio de la política al final de su proceso puede haber cambiado mucho y así viene a mi mente la frase de la política es el arte de lo posible. Por ello también es muy posible que la filtración de una intención de política pública sea lo que se denomina como un globo sonda, para calibrar la posibilidad de iniciar su formulación y formalización, midiendo las reacciones y con la vista puesta en un proceso electoral.