EL MODELO BUROCRÁTICO Y LAS FORMAS O TÉCNICAS DE GESTIÓN DE EMPRESAS

Cuando en alguna ocasión me muestro reticente con la aplicación de técnicas o formas de gestión privadas en boga, y cuya aplicación se propone en la Administración pública, percibo que puede parecer que estoy en contra de ello. No es así, lo que ocurre es que desde mi punto de vista la Administración pública es lo que es y no es una empresa privada, sobre todo, lo he reiterado siempre, forma parte del poder y del sistema jurídico.

Aprovecharé el comentario de ocortes a mi post La colaboración y las Administraciones públicas en el que se refiere al avance sobre el modelo burocrático que en algunos aspectos ha quedado obsoleto. En mis estudios sobre la burocracia y el modelo burocrático, siempre he percibido una cierta contradicción en la aplicación o consideración del modelo burocrático a la empresa privada y ello parte de la concepción que se tenga sobre burocracia y modelo burocrático. Quiero destacar, examinando directamente la obra de Weber Economía y Sociedad, en la edición del Fondo de Cultura Económica, Cuarta reimpresión de 1979, que lo primero a considerar es que la administración burocrática en el modelo weberiano se considera como un sistema de dominación legal que descansa en una serie de ideas entrelazadas que se exponen en la página 173 y siguientes de la obra citada y, en la cuarta de las que se exponen, se nos manifiesta algo consustancial al modelo burocrático que el que obedece sólo lo hace en cuanto miembro de la asociación y sólo obedece al “derecho” La conexión con el derecho de la organización o asociación que ejerce una dominación legal basada en un cuadro administrativo burocrático es evidente y consustancial a dicho tipo de dominación.

El más interesado en comprender el modelo weberiano puede acudir en la obra citada a las página 716 y siguientes en las que se expone la esencia, supuestos y desarrollo de la dominación burocrática. Quien quiera acudir a una fuente indirecta que explica el modelo en los esquemas que personalmente considero apropiados puede ver el Curso de Ciencia de la Administración de Mariano Baena, Cuarta edición reformada, en su Capítulo VII, en especial sus puntos III y IV, páginas 217 a 235, para mí esenciales para comprender las diferencias con la empresa privada o con la consideración de la burocracia en la empresa privada.

En esencia, lo que quiero poner de manifiesto es que la existencia del derecho es consustancial al modelo y que el funcionario y burócrata se caracteriza por obedecer a las normas y especializarse en su aplicación y en la gestión pública conforme a lo que ellas disponen. El modelo burocrático es pues más fuerte en los países que se organizan de acuerdo con un sistema de Derecho administrativo que en aquellos que siguen el modelo anglosajón en el que predomina el Derecho común y en el que la Administración pública, en términos generales, no se configura como un poder, distinguiendo entre Política y Administración. En la gestión empresaria,l aun cuando se haga referencia a burocracia, las normas por las que se rijan no tienen ni mucho menos la trascendencia que tienen las leyes y normas de un Estado y más si está basado en un sistema de Derecho administrativo. Por tanto, siempre que nos encontramos con una gestión administrativa que significa desarrollo de un sistema de dominación legal o de un Estado de derecho y, por tanto, que implica un sistema legal que se impone a los particulares mediante, si es necesario, el ejercicio del poder y la coacción, el modelo burocrático en sus líneas básicas y generales, no en sus desviaciones, es de aplicación. En definitiva, rige el Derecho. No importa ahora cómo éste se configura o si es el que corresponde o se ha de cambiar, ello forma parte de la función política y de la directiva superior de carácter público. Tampoco importa ahora si hay un exceso de juridificación generada por el propio modelo.

Lo que me importa es destacar que hay campos en los que la utilización de formas habituales de gestión puede contradecir el Derecho y no en sus niveles de reglamento o, incluso, de ley, sino en sus principios generales configuradores de un sistema de Derecho administrativo y público, que no son susceptibles de cambio por ser consustanciales al sistema. Esto ocurre con frecuencia, por ejemplo, en el campo de la contratación pública o en el de la gestión o selección de personal, en los que el sistema de Derecho administrativo incluye la igualdad en el acceso a los cargos, puestos y medios públicos; la libre concurrencia; la mejor oferta para los intereses públicos; el mérito y la capacidad y, siempre, la restricción y racionalidad del gasto público y el sometimiento a derecho. La empresa privada, en su organización crea el derecho que estima conveniente y sus formalidades no son tan rigurosas como las del Estado y si imita a la organización pública se burocratiza, pero en el sentido peor, en el de las disfunciones del modelo.

Estos límites a la organización que como principios generales se manifiestan en el Derecho administrativo son barreras que se interponen para considerar a la Administración pública igual que una empresa privada y con su libertad. Además el Derecho administrativo y la burocracia se imponen a la empresa privada, sin perjuicio de que las relaciones con la Administración no sean siempre de imposición o que el derecho sea interpretable. Lo propio sería que el modelo burocrático no se aplique en las organizaciones públicas que actúan en el campo que es de gestión de servicios públicos o equivalente a la empresa privada y que en ellas fuera procedente aplicar formas de gestión propias de dicho tipo de empresa. Pero no hay que olvidar que esos límites generales, salvo que se cambie el ordenamiento jurídico, son de aplicación incluso en casos de gestión empresarial pública porque legalmente así se ha establecido, en interpretación de principios constitucionales.

Hay más cosas que decir, pero creo que lo sustancial está dicho y, en su caso, los comentarios que puedan suscitarse permitirán concretar más.

LO PÚBLICO Y LO PRIVADO: UNA DELGADA LÍNEA

El reciente y triste accidente aéreo de Barajas y las circunstancias que le rodean, obligan a reflexionar, en conexión con los puntos que son objeto habitual de mi atención, sobre algunas cuestiones relativas a la estrecha línea que en ocasiones separa a lo público y lo privado. A la misma reflexión llevan otros acontecimientos como los relativos a la suspensión y supresión de viajes en alguna compañía de navegación que presta servicios con las Islas Baleares.
Esta reflexión la voy a iniciar en relación con la idea principal tan cacareada de que las Administraciones públicas han de funcionar como la empresa privada y al respecto personalmente pienso que no es así, sino que han de funcionar mejor y que, además, tienen como función pública la de velar por que las empresas privadas que presten servicios públicos funcionen bien, mediante la concesión de las autorizaciones, únicamente, a las que cumplan los requisitos exigidos para prestarlos con eficacia y seguridad, de modo que queden protegidos los intereses de los usuarios y no los de la empresa misma, eliminando las barreras que estos intereses y las limitaciones y presiones que pesan sobre los empleados privados mediante la acción pública de inspección, control y sanciones en su caso.

Es evidente que España se califica como un Estado social y de derecho, en el que la iniciativa privada y la libertad de empresa constituyen un derecho fundamental. En esta situación hay que considerar que “lo público” viene constituido, fundamentalmente por el monopolio en el ejercicio del poder jurídico o de la coacción sobre los particulares en beneficio de los intereses públicos definidos en el Derecho. Pero aún cuando la Administración pública técnicamente en la prestación de servicios públicos haya de utilizar las técnicas propias de la empresa privada, ¡ojo!, no por ello deja de ser administración pública y, por tanto, sometida a obligaciones superiores que las de una empresa privada, pues ésta puede estar condicionada por sus propios intereses afectando a los intereses de sus clientes y a los intereses generales. Es decir, sin ser correcto, por ejemplo, es comprensible que una empresa no tenga los medios suficientes para suplir una suspensión de un servicio o la retirada por inspección de una unidad de las dedicadas al mismo. Ello puede afectar a sus intereses económicos y a su imagen, por lo que pueden asumir riesgos indebidos, y sus empleados aun cuando puedan considerar en su momento que una unidad ha de ser retirada no suplen a la Administración pública, no tienen fuerza ni están en situación de hacerlo, por lo que priman los intereses privados. Ello se evita con el control de las Administraciones públicas sobre las empresas privadas, pero en los casos de las empresas de la Administración pública o servicios públicos nunca el directivo ha de funcionar con estos esquemas, bien sean de eficacia de la empresa bien del grupo político en el poder, en esos casos los “empleados públicos”, aun cuando sean personal laboral han de tener garantizada la posibilidad de ejercer el control y la denuncia o manifestación del problema; en estos casos tienen, igualmente que los funcionarios públicos, una función pública que ejercer, sin que los esquemas propios de los intereses privados o espúrios puedan primar. Por eso hasta en estos casos empiezo a poner en duda la aplicación de sistemas de confianza en la designación de los principales responsables de cualquier servicio público, aunque se preste con formas de gestión privada y ello por las circunstancias que han promovido que realizase estas reflexiones.

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ES SIEMPRE UNA GESTIÓN INTEGRADA O INTEGRAL

Las reflexiones a que me llevó la cuestión de la gestión integrada de recursos humanos, me hizo pensar, sin perjuicio de que sea conveniente poner de relieve la necesidad de que dicha gestión integrada se produzca, sobre el hecho de que en realidad toda administración es una gestión integrada y, si no, necesariamente coordinada. Este hecho se produce de un modo más complejo en la Administración pública que en la empresa privada, porque aquélla es mucho más compleja que ésta. Pero hay que destacar la paradoja de que para llegar a una gestión integral en una organización compleja como la Administración pública hay que realizar una distinción de los diferentes fines a conseguir y conforme a ella dividir la organización y el trabajo y sobre todo diferenciar las denominadas políticas horizontales, que son las que coinciden con lo que en el sector público conocemos como Administración general, ámbito en el que surge una buena parte de la necesidad de una gestión integrada.

Hablábamos de la gestión de recursos humanos y no sólo es que no se puede afirmar que no es posible que se reduzca a la nómina y los registros, etc. sino que si, por ejemplo, consideramos que en ella ha de estimarse incluida la evaluación del trabajo realizado, de inmediato hemos de convenir que nos vemos obligados a describir metas y objetivos y que toda la organización correspondiente, compleja en las Administraciones públicas como he dicho, ha de adoptar esta conducta previa, la cual, a su vez, se conecta con no sólo con la división del trabajo y la estructuración de la organización que comprenden, sino que también determina que cada puesto de trabajo haya sido analizado, descrito y clasificado, porque es consustancial para evaluar su desempeño. Pero ya en ocasión anterior he señalado la íntima conexión entre el puesto de trabajo y la persona que lo desempeña, pues ella en definitiva es la que determina el contenido, alcance y funciones del puesto. Pero, además, la adecuada realización de estas actividades requiere de una dirección y gestión única o unificada.

Estos problemas de gestión de administración general o común a toda la organización, son , repito, complejos en la Administración pública y se agravan en cuanto la gestión suele encomendarse a determinados departamentos y no a cada órgano, por lo que surgen nuevos problemas, ya que los aspectos estructurales y de política general se realizan por esa organización común, mientras que la evaluación diaria del personal y el control permanente o, también, diario, correspondería a cada órgano concreto. Quiero destacar con ello que, de momento, pienso que los problemas de organización de una Administración pública, no se arreglan sólo con la consecución de una organización eficaz a través de lograr órganos dimensionados de modo que dicha eficacia sea posible mediante el logro de un centro singularizado por objetivos y por una gestión lo más integral posible y una responsabilidad por resultados, llámense agencias o como se quiera, sino que es preciso conseguir también que la gestión común, unitaria en su sentido y finalidad, lo que yo llamaría políticas de organización, se cumplan por órganos especializados, quizá estructurados de modo diferente al actual más como tecnoestructuras que como órganos directivos propiamente dichos.

Para llegar a ello hay que superar a la eficaz estructura corporativa, fácil, cómoda, en cuanto o bien se basa en la antigüedad como fundamento de la carrera o bien que, apoyada en la libre designación, se autoregula y autoevalúa. Pasar de considerar como elemento estructural el Cuerpo a considerar el puesto de trabajo era y es una revolución que precisa de algo más que trasladar las técnicas que utiliza la empresa privada, determina nuevas formas organizativas coordinadoras e integradoras en las políticas generales y comunes a toda la organización o Administración pública correspondiente. Pero ello, una vez más, es crear una organización profesional que estaría por encima de la “política” diaria, ya que el aspecto político se manifiesta en el momento de la adopción como principio, norma y sistema de dichas políticas generales y comunes y de eficacia administrativa.

LA GESTIÓN INTEGRADA DE RECURSOS HUMANOS EN EL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO

Me he ocupado en diversas ocasiones del Estatuto Básico del Empleado Público y cuanto más lo analizo menos me gusta. No quiero que nadie crea que soy negativo, pero es que el Estatuto es una Ley y por tanto es Derecho que además se dirige y, en buena parte, obliga a las diferentes Administraciones Públicas españolas. Y este Estatuto se nos ha puesto muy moderno, en el sentido de que recoge aspectos o técnicas en boga, pero no las regula en sus formas y procedimientos u organización, sino que bien las lanza hacia las restantes Administraciones Públicas y sus legisladores o sólo las menciona. En muchos casos, he dicho que el Estatuto se muestra didáctico, pero en otros obligará a estudiar cada técnica a los "legisladores", para determinar su alcance y la regulación concreta. Al hilo de esto último, tambien he dicho en alguno de mis análisis que el legislador autonómico o bien se limitará a reflejar el artículo básico o bien esperará a copiar de otras leyes.

Viene esto a cuenta del artículo 71 del citado Estatuto que se refiere a los Registros de personal y Gestión integrada de recursos humanos y respecto de esta última, en su punto 3 nos dice algo tan sustancial, tan jurídico y tan organizativo como que Las Administraciones Públicas impulsarán la gestión integrada de recursos humanos. Vale pues, todos a estudiar de que se trata y a aplicarlo. De lo que yo he visto al respecto destaco, por ejemplo, lo que se dice sobre la gestión integral de recursos hunamos en www.ibermatica.com/ibermatica/publicaciones/RRHH.pdf/download: El nuevo enfoque que surge en la gestión de los Recursos Humanos - de la mano de las nuevas tendencias de gestión empresarial - exige sistemas que, además de ser soporte de la gestión operativa permitan el desarrollo del talento, la especialización y potenciación del conocimiento, la óptima organización de los profesionales, la motivación, la gestión de carreras profesionales, la evaluación del desempeño.....
Una vez más nada se puede oponer al enfoque señalado, ni a que la gestión de los recursos humanos no se limite a la de la nómina o del Registro de personal en las Administraciones Públicas. En los enfoques tradicionales que como funcionario y persona preocupada por la función pública fueron objeto de mi atención, la cuestión o la visión que le otorgabamos no era otro que distinguir entre que existiera una mera gestión de personal o, en cambio, existiera una política de personal, entendiendo que ésta existía cuando lo que se trataba era, precisamente, de ocuparse de las personas no como simple objeto de una gestión administrativa, sino como un elemento básico en la eficacia de cualquier gestión o administración pública, de tal modo que las personas constituían el fin de una serie de actividades encaminadas a conseguir su mejor formación, motivación y participación en el cumplimiento de los fines públicos. El elemento humano se configuraba como un punto nuclear de la Administración Pública y, hoy podemos decir, de las políticas públicas, hasta constituir por sí mismo una política pública sustancial y un factor administrativo de la eficacia de aquéllas. A esta visión correspondieronn en los años 1960 toda una serie de acciones, leyes y órganos que desde la Presidencia del Gobierno se encaminaban a conseguir esta visión integrada pero dirigida a la eficacia adminsitrativa y a la reforma de nuestra Administración.

Una vez más el enfoque que la empresa privada otorga es para una organización mucho más reducida que la de cualquier Administración pública y en la que la movilidad de las personas es también mucho más reducida. La alusión legal estatutaria a la gestión integrada de recursos humanos no nos aclara nada y según cómo la enfoquemos puede resultar contradictoria con alguna otra de las formas de estructuración y organización de la función pública. Cabe preguntarse, incluso, si al referirse a gestión integrada, se piensa o no en órganos u organizaciones especializadas dedicadas exclusivamente a dicha gestión o si es posible una organización dispersa y coordinada. Cualquier administrador público conoce la tendencia a la gestión corporativa de la función pública, salvo por lo que respecta a la administración general.
Pero no vale la pena extenderse en todos los problemas y frentes que plantea la cuestión en las Administraciones Públicas, sólo quiero evidenciar que la gestión de personal ,significa, primero, conocer el personal o los recursos con los que se cuenta, lo que implica la constancia de las capacidades, conocimientos, puestos ocupados, etc de cada persona; es decir el expediente, los servicios prestados, carrera y mérito de cada uno; además se trata de que cada persona ocupe el puesto más idóneo para su capacidad, en beneficio de la organización y su eficacia, lo que requiere procedimientos susceptibles de determinar dicha idoneidad y el mérito en conexión con el trabajo a desarrollar ( en resumen, sistemas de provisión de puestos de trabajo) Pero el mérito implica evaluación de conocimientos y de desempeño o resultados.Sobre estas bases, además, existe la gestión permanente de retribuir el trabajo (nóminas) y de recogida de datos a efectos del expediente y de las gestiones antes señaladas. Por último, no puede prescindirse de a actividad de control y disciplinaria que conecta con el desempeño de la actividad correspondiente y su evaluación Sistema global, integrado si se quiere, complejo, que legalmente se exige que sea objetivo e imparcial.

Pero ahora piensen los lectores que trabajan en la Administración, en cuál sería el decálogo del político respecto del personal que necesita. ¿Podríamos decir que lo primero es que le sea fiel y esté a su servicio? Dada la alta politización de puestos realmente administrativos, ¿interesa al político alguien que destaque sobre él y que pueda ser considerado como candidato a su puesto? ¿Interesa un Pepito grillo que erigido en su conciencia le indique permanentemente que se incumple el Derecho o los intereses públicos o que no se garantiza la eficacia? Si su respuesta es la que imagino ¿en que quedará la gestión integrada de recursos humanos? Respondo: en la permanencia del actual del sistema legal de libre designación. Legal, por recogido en la ley, naturalmente, pero dudoso en su constitucionalidad y racionalidad. Eso sí comodísimo para cualquier dirigente político, pero negador de la gestión integrada que se nos propugna.

LA COLABORACIÓN Y LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

De nuevo una propuesta de actuación que se ofrece respecto del sector empresarial privado y de las que se propugna su aplicación en las Administraciones públicas, suscita en mí dudas y contradicciones. Se trata de la que recoge Iñaki en Administraciones en Red y en su post http://eadminblog.net/post/2008/07/23/colaboracion-estrategica, comentando, a su vez, el de Aitor Bediaga en el blog http://pasionporinnovar.blogspot.com/2008/07/la-colaboracin-como-fuente-de.html. Dudas y contradicciones que nacen, por un lado, de la consideración de que esta propuesta y otras similares, me parecen ideas útiles y, en muchos casos, necesarias, pero de otro lado, me parecen meras técnicas o recetas en su caso, siendo así que mi preocupación en sí es la Administración pública y el administrar público, cuestión mucho más compleja.
Los que seguís mis escritos conocéis que, por mi formación, no puedo dejar de considerar los factores y principios jurídicos que rigen en la Administración pública, pero, sobre todo, por ello y por la idea básica de los intereses públicos y porque entiendo que en dicha Administración no existe la libertad con que cuenta el empresario privado y que administrar en lo público es un hecho más complicado; sin que ello suponga negar que es posible seguir técnicas propias de la empresa y sector privado. Pero ahora hay que analizar esta cuestión de la colaboración. En la tradicional concepción que nos ofrece el Derecho administrativo, el denominado colaborador de la Administración pública, es una figura que surge respecto de la gestión de los servicios públicos por los particulares, normalmente los concesionarios de dicho servicios a través de la fórmula contractual de la concesión. Se entiende en esta idea que el concesionario o gestor privado de un servicio público es un colaborador de la Administración pública, al efecto de equipararlo a ésta en aquellas ocasiones en que tiene que actuar, por ejemplo, tomando decisiones que afectan a terceros particulares o ejerciendo poder o autoridad en el momento de la gestión cuando ésta implica relaciones con terceros o con los usuarios. Sobre todo el concepto surge al objeto de salvar el obstáculo ideal que suponía que un particular actuara con el poder de una Administración pública, de manera que su actuación era tal como si fuera realizada por aquélla, salvo en los casos que el propio convenio o el ordenamiento jurídico excluía de la responsabilidad a la Administración. Independientemente de la relación que en orden a la gestión de servicio pudiera surgir entre la Administración y el concesionario o gestor y en la que pueda producirse una colaboración entre ambos. La idea que es útil desde el Derecho administrativo lo es para superar el concepto restringido de Administración pública.
En los blogs citados Aitor Bediaga distingue la externalización y la colaboración por tener objetivos diferentes, señalando que la primera tiene como objetivo proveer un activo "comoditizado" al menor precio posible, mientras que la colaboración, en cambio, tiene como objetivo acceder al conocimiento disperso globalmente, obtener nuevas capacidades y compartir riesgos con los colaboradores. De Iñaki destaco su referencia que Las administraciones "open" conversan con las organizaciones colaboradoras, con o sin fines de lucro, estableciendo alianzas de colaboración público-privada generadoras de valor social, así como su pregunta acerca de la compatibilidad o no de la propuesta con la Ley de Contratos.
También a mí, en algunos casos que conozco, me gustaría ver una Administración menos cerrada y capaz de ponerse en el lugar de la persona que guarda una relación con ella, considerándola de verdad como un colaborador y no como un enemigo o como la "parte contraria". Pero a la hora de buscar las "nuevas capacidades y compartir riesgos con los colaboradores", hoy en día no es posible que nos olvidemos de que nos encontramos con una Administración pública muy politizada y, por tanto, no podemos ignorar el comportamiento político y la corrupción, porque "la colaboración" puede acabar en componendas que nada tienen que ver con el concepto técnico que se nos ofrece. La legislación de contratos nos permite una adjudicación directa en cantidades de coste o gasto pequeñas, en evitación de situaciones indebidas, pues lo que prima es la igualdad de oportunidades, la libre concurrencia y la mejor oferta, que son bases ineludibles de la determinación de las mejores capacidades en cada caso concreto. De otro lado, una de las formas de colaboración se nos ofrece a través del contrato de servicio y de colaboración con la Administración, y ello no deja de ser una forma de externalización.
Quedan muchas cosas en el tintero o en el teclado, veré si las abordo en otro u otros momentos, pero lo que en resumen quiero decir, es que nada es nuevo, todo se ofrece con nuevos matices, pero las leyes que tratan de la Administración pública y de su gestión son sabias por viejas, aun cuando se renueven, obedecen sus reglas, principios y limitaciones a experiencias que no han de menospreciarse. Al referirnos a las Administraciones públicas priman intereses públicos complejos y de difícil determinación y concurren diferentes intereses privados. Innovar en la Administración pública ha de ser un ejercicio de prudencia, técnico, básicamente, y político en su sentido puro y clásico.

LA INICIATIVA LEGISLATIVA Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

El caso de la Ley de Dependencias y las quejas producidas por su inaplicación y, sobre todo, por la alegación de inexistencia de crédito suficiente, nos pone de manifiesto que no se ha procedido de modo adecuado, porque el buen funcionamiento administrativo y la dignidad, honestidad y racionalidad que debe presidir la actividad política exige que no sea posible que se aprueben normas, bien sean leyes o reglamentos, que no cuenten con la cobertura económica y de créditos que permitan su efectividad.

Si una ley o un reglamento se aprueban sin que existan fondos para que sean realidad, los españoles o los ciudadanos afectados tiene que tener claro que se trata de una actitud cínica y de una real tomadura de pelo. En este blog vengo manteniendo la íntima relación entre Política y Administración y, en el caso que nos ocupa, la Ley del Gobierno en sus artículos 22 y 24 se ocupa de la iniciativa legislativa y del procedimiento de elaboración de los reglamentos y en ambos casos se exige que los proyectos se acompañen de una memoria y los estudios o informes sobre su necesidad y oportunidad, así como por una memoria económica que contenga la estimación del coste a que darán lugar.

La referencia a una memoria económica no puede consistir en una mera referencia a que existe el crédito correspondiente o a que se está en disponibilidad de conseguirlo, sino que se trata de un verdadero análisis y estudio de los factores administrativos necesarios para la eficacia del proyecto; es decir, de la política pública que representa. Desde la Ciencia de la Administración, al analizar la actividad de las Administraciones públicas y su buen hacer, partiendo de las políticas públicas, se evidencia que la Administración pública interviene en una primera fase analizando la viabilidad de la política pública correspondiente y una vez elaborado el proyecto determina los factores administrativos necesarios para su eficacia. Es decir, determina el procedimiento a seguir, la organización a desarrollar y necesaria y su tipo o naturaleza, los efectivos personales necesarios y el resto de medios materiales, así como el proceso para su adquisición y puesta a disposición del encargado de ejecutar la política pública; todo lo cual determina finalmente el presupuesto necesario y, en su caso, la existencia de crédito o las fuentes y pasos para conseguirlo.

Las leyes y reglamentos, normalmente, no son otra cosa que políticas públicas formalizadas y que han de hacerse efectivas. Partiendo de la racionalidad señalada, que no es otra cosa que la actuación política y administrativa profesional exigible, no es posible que se aprueben políticas públicas que por falta de crédito no pueden ser efectivas. Las simples declaraciones de voluntad que no tienen soporte administrativo para ser efectivas, pueden ser admisibles en campañas electorales y, aún así, no pueden ser alegadas si no existe intención de hacerlas realidad, pero si se va mas lejos y se convierten en leyes y reglamentos que desde su formulación se sabe que serán ineficaces, se incurre en una responsabilidad manifiesta, para mí más que política, con verdaderos efectos jurídicos.

Los ciudadanos debemos tomar nota de todos los casos en los que se nos engaña mediante normas que nunca serán efectivas y los analistas de la política deben investigar si existen o no dotaciones presupuestarias al efecto, pero más que nadie los parlamentarios, si no fueran unas simples marionetas al servicio del partido político de turno y dependientes del mismo.

LA INTERCONEXIÓN ENTRE POLÍTICAS PÚBLICAS

Las políticas públicas son, sobre todo a efectos didácticos, objeto de clasificaciones; así la distinción entre políticas prescriptivas y políticas operativas, es útil a los efectos de determinar o describir las distintas formas de proceder y de organizar de las Administraciones públicas. Es una distinción que se corresponde con la que el Derecho administrativo realiza entre poder o potestad y servicio público. No pretendo ahora analizar las consecuencias de la distinción entre las citadas políticas públicas, salvo destacar la mayor proximidad de las políticas públicas operativas con las formas privadas de gestión, sino evidenciar que la distinción entre una clase u otra de política pública no implica que estén desconectadas o que no puedan guardar relación entre sí. Por el contrario, desde mi punto de vista y atendida la gestión pública, una de las mayores dificultades de la buena administración, es, precisamente, que las políticas públicas no están desconectadas sino que adoptada una, puede traer consecuencias en otras e implicar determinados efectos y medidas necesarias.

En el fondo, la Administración o cada Administración se organiza para que estas relaciones entre políticas públicas o decisiones políticas y administrativas se pongan en evidencia y cada departamento las conozca y mida las repercusiones que en su labor puede tener cada decisión programada. Esta organización se corresponde con el principio de coordinación y sus formas y, por ello, lo normal es que en la cabeza de toda organización administrativa exista un órgano colegiado en el que están presentes los distintos departamentos que lo conforman. En la Administración pública el sistema es más complejo que en la empresa privada y alcanza a la coordinación entre las distintas Administraciones públicas de un Estado o de diferentes Estados. Tal es así que este factor de coordinación tiene hoy una traducción más moderna, desde mi punto de vista, en la denominada governance o gobernanza, de la que destaco su consideración como un proceso de coordinación de actores o la de la búsqueda de nuevas fórmulas para gestionar políticas públicas a través de redes múltiples.

Pues bien, la realidad en cambio nos muestra que buena parte de las políticas públicas se adoptan sin que se hayan previsto sus consecuencias y efectos en la organización de las Administraciones públicas, no sólo respecto de las que no han adoptado la decisión sino en el mismo seno de la que la adopta. Las políticas públicas operativas se muestran una cara más amable que las prescriptivas que implican el uso de potestades públicas o de la coacción jurídica, ya que constituyen un servicio y una prestación favorable para los ciudadanos. Quién duda de la política pública que ha significado y significa, en Valencia, el complejo de la Ciudad de las Ciencias en Valencia, con su Museo, su Oceanográfico, su Palacio de las Artes, etc. o el impacto que supondrá el circuito urbano para la Fórmula 1. Pero, en cambio, qué consecuencias de estas políticas públicas no son tenidas en cuenta o no se corresponden con aumentos de plantillas y de efectivos que puedan realizar las políticas públicas prescriptivas que exigen las nuevas prestaciones ciudadanas, que eviten el deterioro de la obra realizada o su utilización por gamberros que afectan al buen orden y a la seguridad ciudadana. Es indudable que al decidir estas nuevas obras y servicios, se han de considerar los factores que afectan a las políticas públicas tradicionales de aplicación del derecho, de mantenimiento del orden etc., pues, en caso contrario la primera imagen favorable, se convierte en una afección a derechos fundamentales de los ciudadanos que al verse ignorados nos ofrecen, en cambio, la desagradable imagen de una Administración incapaz de prestar servicios básicos, tradicionales e imprescindibles y propias del Estado de derecho anterior al denominado del bienestar, como si la eficacia del Derecho no constituyera un bienestar indudable. Pero estos aspectos no son tan rentables, son Administración pública, presupuesto y gasto permanente, y no escaparate para las próximas elecciones y más cosas que dejo en el teclado.

LA CRISIS LLEGA A LOS AYUNTAMIENTOS

Era de esperar que la situación de la construcción afectara a los Ayuntamientos y que empecemos a ver problemas para mantener los presupuestos que algunos de ellos han venido estableciendo y, también, por el nivel de endeudamiento. Hoy en el diario Las Provincias de Valencia aparece una noticia sobre el Ayuntamiento de Alboraya en la que se recogen varias partes de un informe del interventor municipal sobre la situación financiera del Ayuntamiento, a la que califica como mínimo de comprometida y señala que a dicha situación se ha llegado por “un enorme desequilibrio entre los ingresos y gastos corrientes” y por la reducción del número de licencias urbanísticas y los correspondientes ingresos por el impuesto de construcción.

Alboraya, pues, como tantos otros municipios se ha basado en el urbanismo como fuente de ingresos y cuando la construcción falla caen los ingresos. La situación es grave y no se puede tomar a la ligera. La autonomía como sistema ha supuesto la mayoría de edad de los municipios y su organización y el Estado y las Comunidades Autónomas han ejercido un ligerísimo control de legalidad de los actos municipales, por razones políticas y por un exagerado concepto de la autonomía que no ha tenido en cuenta otros factores relativos a los intereses generales y a la racionalidad del gasto y al patrimonio municipal. Pero a la mayoría de edad corresponde la responsabilidad por los actos realizados.

Hace años, aparentemente en broma, pero con retranca, he venido comentando con mis amigos que buena parte de la economía de España se basaba en la construcción y en el turismo y que, al no crearse alternativas, los ciudadanos nos íbamos a tener que vestir de cordobeses y manolas para, como en Bienvenido Mr. Marshall, salir a recibir a los turistas con cantos y palmas a efectos de mantener el negocio y la supervivencia. La falta de alternativas se empieza a notar en un incremento sustancial en los importes del impuesto de bienes inmuebles, por lo que como siempre los ciudadanos seremos los paganos de la fiesta y la mala administración. No me cansaré de decir que la Administración no puede verse superada por la mala política; la buena Administración es Política con mayúsculas.

RESTRICCIONES DEL GASTO PÚBLICO

La situación económica por lo que hace a la Administración pública nos proporciona el anuncio de una serie de medidas que afectan a la congelación de salarios de los cargos públicos, la reducción de la oferta de empleo público, sin perjuicio de la habitual congelación de salarios funcionariales en el clásico ya 2%. Una serie de medidas que Emilio R en Administración 2.0 nos explica con más detalle. Personalmente lo de la congelación de las retribuciones de los cargos públicos me parece una especie de chiste, pues lo que entiendo es que lo que había que proceder a la eliminación de cargos, todavía más dadas las anulaciones recientes de algunos nombramientos de directores generales que no cumplían con el requisito de ser funcionarios públicos y que en un post del 30 de junio pasado daba lugar a un comentario de Chamorro en Sociedad en Red.

Me parece mucho más importante que los que preparan sus oposiciones vean disminuidas sus oportunidades de ingresar en las Administraciones públicas, cuando bastante difícil lo tenían ya con las situaciones que favorecen a los interinos, primero con puntuaciones cara al concurso de sus servicios y luego con pruebas prácticas que ellos tienen más oportunidad de conocer que los que no han servido en la Administración pública.

Una vez más todo tiene aspecto de propaganda más que de actuaciones serías y estudiadas. Ya conocemos como la llamada reducción de nombramientos interinos a la famosa tasa de reposición se burla con los contratos de servicio que encubren contratos de personal, que duran años y que los contratados permanecen mientras las empresas contratantes cambian y, también, mediante la concesión de becas que crean otro tipo de personal encubierto: los becarios.

Voy a reproducir un párrafo de la exposición de motivos de la Ley de restricciones de los gastos del Estado de 1 de agosto de 1935, de la época de Chapaprieta, que en dicha fecha, en ocasión similar a la actual, nos decía: Si de verdad y convenientemente se quiere hacer algo serio, deberá desistirse del viejo empirismo, tantas veces iniciado, de suprimir el personal en porciones fijas, para intentar, lo primero de todo un conocimiento exacto de nuestra Administración; después, una ordenación sistemática de los servicios y ya, sobre estos datos, una distribución numérica del personal. Cuando la ciencia ha creado métodos se ordenación –Taylor, Fayol -, no se entiende como éstos han de aprovecharse por las empresas privadas y despreciarse por la Administración pública. Lo que se impone es, pues, la organización científica en el régimen administrativo del Estado.

Salvando la distancia en el tiempo, pese a los Institutos de Administración pública, clasificación y relaciones de puestos de trabajo, planes de empleo, etc., y cambiando los nombres de los científicos, creo que sigue siendo válido este ejemplo de “memoria histórica” de un Chapaprieta calificado por los historiadores de tecnócrata más que de político.

EL SECUESTRO DE LA ADMINISTRACIÓN

Una película norteamericana Los jueces de la ley trata de la cuestión de los formalismos legales que impiden ejercicio efectivo de la justicia, entendiendo que ello se produce cuando casos flagrantes delictivos quedan sin sanción en virtud de cuestiones formales y uno de los jueces, personaje de la historia, dice, más o menos: Han secuestrado la justicia y la han escondido en la ley.

De modo similar, al oír la frase, me vino a la cabeza otra respecto de la Administración: Han secuestrado a la Administración pública y la han escondido en la Política. Pero de inmediato la haría extensiva al Derecho. Y dada la importancia que otorgo a éste respecto del concepto de Administración pública, sin perjuicio de toda la consideración que tengo por la gestión y el servicio público, lo que es significativo es que, desde la transición política española, la Política ha adquirido una presencia esencial. Presencia que ha de ser matizada por el hecho de que en España, desgraciadamente, hablar de Política significa hablar del Gobierno y del partido político que lo sustenta. Hoy el papel neutral y jurídico de la Administración pública viene condicionado por la oportunidad política y así vemos que el Derecho se aplica en unos casos y se deja de aplicar a otros y se sujeta a interpretaciones de lo más variado.

Este predominio político ha existido en la dictadura franquista pero se traducía en leyes claras y sujetas a pocas interpretaciones. La política estaba en la ley y la Administración pública se limitaba a aplicarla. No había democracia pero la Administración pública cumplía su papel con escasa intervención de la oportunidad política, dado que, además, buena parte de los cargos políticos coincidían con funcionarios públicos y no con miembros del partido, por lo menos desde el período tecnocrático. Hoy en cambio la ley es calculadamente ambigua y la politización de sus cargos evidente. De este modo, lo realmente afectado de la Administración pública no es la gestión de los servicios públicos, propiamente dicha, salvo por la idoneidad o no de sus directivos o de la gestión misma, sino la Administración pública como elemento y operador jurídico. De tal modo que hoy se dice que estamos en democracia, pero dudo que estemos en un Estado de derecho y si esto es así no estamos en democracia. Si sólo hay Gobierno, no hay Administración pública y el resto de poderes del Estado no son independientes ¿Qué nos queda?

Sencillamente creo que el día en que la Administración pública juegue con independencia el papel jurídico que le corresponde según la Constitución, podremos empezar a pensar que estamos en un Estado de derecho, pues si ello ocurre es que el resto de poderes de éste serán tales y no lo que hoy estamos viendo.

LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN COMO NÚCLEO EXPANSIVO Y RADIAL.

Reincorporado a mi actividad de mantenimiento del blog, abordo una cuestión que hace quince días ronda mi cabeza desde que releí en la página de la Asociación Valenciana de Gestión Pública en sus materiales para el debate el artículo de Javier Pinazo Hernandis: En torno a la mayoría de edad de la Ciencia de la Administración. Un enfoque sistémico y prospectivo y que con un poco más de calma quiero que sea motivo para realizar mi primera aportación a los citados materiales y Asociación, para desarrollar parte de las cosas que ahora vuelapluma expondré.

La Ciencia de la Administración ha sido objeto de mi preocupación desde que ingresé en la Administración pública como Técnico de Administración Civil luego Administrador Superior de la Administración Civil del Estado y en los momentos en que pude optar por dedicarme a ella y a su enseñanza preferí el trabajo en la Administración pública, sin perjuicio de que en el campo privado me fuera factible dedicarme al Derecho administrativo y posteriormente a la Ciencia de la Administración. En esta condición de solitario, salvo por mi amistad con Mariano Baena del Alcázar y su magisterio, la Ciencia de la Administración, frente a lo que ha ocurrido con el Derecho administrativo, no me ha suscitado el ofrecer una visión particular sobre la misma, ni ha constituido el elemento de estudio o investigación con la finalidad de una carrera docente. La realidad es que me parece suficiente la gran obra de Baena: Curso de Ciencia de la Administración, en su cuarta edición reformada, y en ella encuentro, junto con mi experiencia personal y reflexiones propias parciales, respuesta suficiente para toda cuestión. Por eso no me planteo si la Ciencia de la Administración es mayor de edad o no, para mí tiene una sustantividad propia, española y europea, desde la citada obra y se convierte en ciencia sustantiva, sin perjuicio de todas las demás consideraciones, que en parte he desarrollado en mi artículo Reflexiones en torno a los estudios de la Administración Pública al que me remito para no alargarme.

Lo que ahora quiero es poner en evidencia para todos los interesados en este campo, que el enfoque y construcción de Baena del Alcázar, en conexión con el sistema político y por su carácter de hombre de Derecho y Administración pública, permite no sólo considerar la existencia sustantiva, propia y particular de la Ciencia de la Administración, sino de una referencia lógica y cohesionada de los estudios sobre Administración Pública, se llamen Ciencias de la Administración o como se quiera y nos ofrece un conjunto científico y conceptual que la convierte en el núcleo expansivo y radial que enuncio, de tal modo que es la base más importante para que pensemos no sólo en cómo enfocar la Ciencia de la Administración sino en diseñar más disciplinas en torno a la Administración y gestión pública en todos sus niveles.

No me parece necesario más sobre la cuestión pues lo básico de lo que quería exponer está dicho. Si suscitará comentarios o interés la cuestión ya ampliaríamos y si no espero cumplir mi deseo de contribuir a la Asociación Valenciana de Gestión Pública.