EL MODELO BUROCRÁTICO Y LAS FORMAS O TÉCNICAS DE GESTIÓN DE EMPRESAS

Cuando en alguna ocasión me muestro reticente con la aplicación de técnicas o formas de gestión privadas en boga, y cuya aplicación se propone en la Administración pública, percibo que puede parecer que estoy en contra de ello. No es así, lo que ocurre es que desde mi punto de vista la Administración pública es lo que es y no es una empresa privada, sobre todo, lo he reiterado siempre, forma parte del poder y del sistema jurídico.

Aprovecharé el comentario de ocortes a mi post La colaboración y las Administraciones públicas en el que se refiere al avance sobre el modelo burocrático que en algunos aspectos ha quedado obsoleto. En mis estudios sobre la burocracia y el modelo burocrático, siempre he percibido una cierta contradicción en la aplicación o consideración del modelo burocrático a la empresa privada y ello parte de la concepción que se tenga sobre burocracia y modelo burocrático. Quiero destacar, examinando directamente la obra de Weber Economía y Sociedad, en la edición del Fondo de Cultura Económica, Cuarta reimpresión de 1979, que lo primero a considerar es que la administración burocrática en el modelo weberiano se considera como un sistema de dominación legal que descansa en una serie de ideas entrelazadas que se exponen en la página 173 y siguientes de la obra citada y, en la cuarta de las que se exponen, se nos manifiesta algo consustancial al modelo burocrático que el que obedece sólo lo hace en cuanto miembro de la asociación y sólo obedece al “derecho” La conexión con el derecho de la organización o asociación que ejerce una dominación legal basada en un cuadro administrativo burocrático es evidente y consustancial a dicho tipo de dominación.

El más interesado en comprender el modelo weberiano puede acudir en la obra citada a las página 716 y siguientes en las que se expone la esencia, supuestos y desarrollo de la dominación burocrática. Quien quiera acudir a una fuente indirecta que explica el modelo en los esquemas que personalmente considero apropiados puede ver el Curso de Ciencia de la Administración de Mariano Baena, Cuarta edición reformada, en su Capítulo VII, en especial sus puntos III y IV, páginas 217 a 235, para mí esenciales para comprender las diferencias con la empresa privada o con la consideración de la burocracia en la empresa privada.

En esencia, lo que quiero poner de manifiesto es que la existencia del derecho es consustancial al modelo y que el funcionario y burócrata se caracteriza por obedecer a las normas y especializarse en su aplicación y en la gestión pública conforme a lo que ellas disponen. El modelo burocrático es pues más fuerte en los países que se organizan de acuerdo con un sistema de Derecho administrativo que en aquellos que siguen el modelo anglosajón en el que predomina el Derecho común y en el que la Administración pública, en términos generales, no se configura como un poder, distinguiendo entre Política y Administración. En la gestión empresaria,l aun cuando se haga referencia a burocracia, las normas por las que se rijan no tienen ni mucho menos la trascendencia que tienen las leyes y normas de un Estado y más si está basado en un sistema de Derecho administrativo. Por tanto, siempre que nos encontramos con una gestión administrativa que significa desarrollo de un sistema de dominación legal o de un Estado de derecho y, por tanto, que implica un sistema legal que se impone a los particulares mediante, si es necesario, el ejercicio del poder y la coacción, el modelo burocrático en sus líneas básicas y generales, no en sus desviaciones, es de aplicación. En definitiva, rige el Derecho. No importa ahora cómo éste se configura o si es el que corresponde o se ha de cambiar, ello forma parte de la función política y de la directiva superior de carácter público. Tampoco importa ahora si hay un exceso de juridificación generada por el propio modelo.

Lo que me importa es destacar que hay campos en los que la utilización de formas habituales de gestión puede contradecir el Derecho y no en sus niveles de reglamento o, incluso, de ley, sino en sus principios generales configuradores de un sistema de Derecho administrativo y público, que no son susceptibles de cambio por ser consustanciales al sistema. Esto ocurre con frecuencia, por ejemplo, en el campo de la contratación pública o en el de la gestión o selección de personal, en los que el sistema de Derecho administrativo incluye la igualdad en el acceso a los cargos, puestos y medios públicos; la libre concurrencia; la mejor oferta para los intereses públicos; el mérito y la capacidad y, siempre, la restricción y racionalidad del gasto público y el sometimiento a derecho. La empresa privada, en su organización crea el derecho que estima conveniente y sus formalidades no son tan rigurosas como las del Estado y si imita a la organización pública se burocratiza, pero en el sentido peor, en el de las disfunciones del modelo.

Estos límites a la organización que como principios generales se manifiestan en el Derecho administrativo son barreras que se interponen para considerar a la Administración pública igual que una empresa privada y con su libertad. Además el Derecho administrativo y la burocracia se imponen a la empresa privada, sin perjuicio de que las relaciones con la Administración no sean siempre de imposición o que el derecho sea interpretable. Lo propio sería que el modelo burocrático no se aplique en las organizaciones públicas que actúan en el campo que es de gestión de servicios públicos o equivalente a la empresa privada y que en ellas fuera procedente aplicar formas de gestión propias de dicho tipo de empresa. Pero no hay que olvidar que esos límites generales, salvo que se cambie el ordenamiento jurídico, son de aplicación incluso en casos de gestión empresarial pública porque legalmente así se ha establecido, en interpretación de principios constitucionales.

Hay más cosas que decir, pero creo que lo sustancial está dicho y, en su caso, los comentarios que puedan suscitarse permitirán concretar más.