LA CARRERA ADMINISTRATIVA V

En los anteriores artículos dedicados a la carera administrativa había dejado abierta la posibilidad de referirme a los puestos de trabajo en la actualidad. Creo que respecto de ello hay bastantes referencias en el blog para comprender su papel en la Administración pública y su distinto significado según nos refiramos a la llamada administración especial o la general. Dado que hemos visto los comentarios que se muestran contrarios a la organización corporativa y dado también que un modelo de puestos se acerca más a la organización de la empresa, estimo que procede ahora, no tanto referirse al papel del puesto, sino dilucidar si es que el nuevo Estatuto Básico del Empleado Público permite para los funcionarios una organización basada sólo en el puesto de trabajo y de ingreso y selección en la Administración pública a través de un puesto o sólo a través de los cuerpos u organizaciones similares. Voy pues a realizar mi reflexión más extensa transcribiendo aquí el artículo 75 de dicho estatuto y los comentarios que respecto de él tengo pendientes de publicar en http://www.morey-abogados.com/. Transcribo:

“Artículo 75: Cuerpos y escalas.
1. Los funcionarios se agrupan en cuerpos, escalas, especialidades u otros sistemas que incorporen competencias, capacidades y conocimientos comunes acreditados a través de un proceso selectivo.
2. Los cuerpos y escalas de funcionarios se crean, modifican y suprimen por Ley de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.
3. Cuando en esta Ley se hace referencia a cuerpos y escalas se entenderá comprendida igualmente cualquier otra agrupación de funcionarios.

En derecho, la literalidad de la Ley es el primer elemento de interpretación de su contenido, pero partiendo de su análisis en conjunto y no de cada precepto aislado, por ello este artículo hay que ponerlo en relación con los anteriores del Capítulo que ahora estoy analizando. Así este artículo se refiere a la agrupación de los funcionarios, el 73.3 a la agrupación de los puestos de trabajo, el 72 a la estructuración de los recursos humanos y el 74 a la estructuración de la organización y, como veremos, el 76 a la clasificación en grupos de los cuerpos y escalas. De los cuatro artículos hasta ahora reflejados podríamos establecer que son los funcionarios y no los puestos de trabajo los que se agrupan en cuerpos o escalas u otro sistema similar, pero que los puestos de trabajo que se agrupan a efectos de ordenar la selección, la formación y la movilidad se adscriben a los cuerpos, sin que el artículo 74 nos diga que esta adscripción se realiza a través de las relaciones de puestos de trabajo, sino simplemente que éstas reflejarán los cuerpos o escalas a que estén adscritos. Es decir, sencillamente, reflejan en cada puesto el cuerpo al que se adscriben. La agrupación de puestos prevista en el artículo 73, tampoco se realiza a través de las relaciones de puestos de trabajo. A las relaciones de puestos de trabajo parece que sólo se les otorga un aspecto gráfico o de publicidad. No se conectan con los procedimientos analíticos por los que se adopten las decisiones clasificatorias y ordenadoras que configuran la estructura tanto organizativa como funcionarial. Y como ya se ha señalado se presentan como elemento estructural, pero la ordenación principal de la función pública parece ser el cuerpo o las agrupaciones de funcionarios.

El artículo 76.1 nos refiere que los cuerpos, escalas etc., agrupan a los funcionarios con competencias, capacidades y conocimientos comunes acreditados a través de un proceso selectivo. Estimo que este punto hay que conectarlo con el punto 3 del artículo 73 y que la agrupación en él prevista, que lo es a objeto de ordenar la selección, la formación y la movilidad, es la que ha de adoptarse para crear un cuerpo, una escala, una clase o cualquier otra agrupación. Por lo tanto, a estos efectos, los puestos de trabajo se adscriben a un cuerpo, escala o sistema similar, que se crean mediante norma con rango de ley, en la que se supone se especifican las competencias, capacidades y funciones que determinan los conocimientos a demostrar en el proceso selectivo. El acceso a un cuerpo, escala o sistema similar se produce pues a través de procesos selectivos y no de sistemas de provisión. Tema este que afecta a la movilidad entre Administraciones públicas.

También estimo que la primera gran decisión organizativa y estructural de una función pública resulta ser la de decidirse por su configuración en cuerpos o escalas o en ambos o en cualquier otro sistema de agrupación de funcionarios. Pero la realidad es que esta agrupación ha de considerar las funciones, competencias y conocimientos necesarios en cada puesto de trabajo y agrupar los que las tienen comunes o requieren de los mismos conocimientos o formación, bien para crear un cuerpo o escala o clase, bien para atribuirles los puestos que en el futuro se constituyan. Creo que el Estatuto Básico del Empleado Público consolida las estructuras de corte corporativo, aun cuando queda la cuestión de las escalas.

En orden a esta cuestión, la diferencia entre un cuerpo y escala, en principio, es la de que el primero constituye un bloque de puestos de trabajo en los que se realiza una misma función que, normalmente se corresponde con unos conocimientos determinados, que se adquieren a través de estudios académicos y títulos que habilitan para el ejercicio de profesiones concretas y determinadas. La movilidad dentro de un cuerpo de funcionarios es escasa (la movilidad es mayor en el Estado centralizado y es preferentemente territorial), puesto que no pueden establecerse grandes diferencias en contenidos en unos que en otros, los cuales, sea como sea, siempre se corresponden con conocimientos propios del título y profesión concretos. Por ello, los cuerpos fueron el modelo típico de estructuración de los especialistas frente a la estructuración de los administradores generales que se organizaron en escalas. No obstante, es posible configurar puestos con responsabilidades distintas dentro de los cuerpos especiales o más burocratizados y así cabe que se ejerzan funciones asesoras y dentro de la organización burocrática propiamente dicha o en el nivel superior planificador o de adopción de decisiones, o puede que se ejerza la profesión en las mismas condiciones que en el mundo privado o en la sociedad. Un arquitecto, un médico, un abogado, un ingeniero, un astrónomo, por ejemplo, constituidos en cuerpo de funcionarios lo son para ejercer su profesión en el ámbito público y en algunos casos el cuerpo puede comprender puestos en los que se asesora técnicamente o se informa, también técnicamente, en el seno de un procedimiento de decisión o en uno de gestión ejecutiva y en el ámbito de una oficina pública.

Para crear o considerar una escala hay que partir de la existencia de puestos que están conectados y que se corresponden con distintos niveles, bien de categoría bien de jerarquía, como ocurre en los escalones, elemento constitutivo de la escala o de la escalera. Por ello, escalar equivale a ascender o subir. Precisamente la organización burocrática que está jerarquizada constituye el ámbito propio de una escala y, por ello también, la denominada Administración general o burocrática es la que se correspondió históricamente con las escalas, tanto en la Administración estatal central como en la Administración local. Pero, además, las funciones a desarrollar coincidentes con funciones propiamente administrativas no venían correspondiéndose con titulaciones específicas o académicas, sobre todo con un título facultativo específico. Así los puestos superiores de la Administración general, ligados al procedimiento administrativo, fueron patrimonio de los licenciados en derecho. Pero lo cierto, es que en la Administración general se podían determinar o encontrar puestos en los que no constituyera requisito imprescindible una titulación concreta, sino, todo lo más una formación determinada y unas experiencias concretas, sin perjuicio de su evaluación para el ascenso de un puesto a otro o el simple requerimiento de una antigüedad para ello. La escala aparece como un sistema más abierto, con movilidad mayor que el cuerpo, con puestos que pueden requerir conocimientos o experiencias distintas, que además no necesariamente se adquieren a través de estudios o titulaciones sino con el mero ejercicio de la actividad profesional.

La situación de la Administración general cambió en 1964 al crearse los Cuerpos generales y desaparecer las escalas de Administración general existentes en cada ministerio. La exposición de estas cuestiones que normalmente son conocidas por los preocupados o expertos en materia de función pública y de su proceso histórico, se hace necesaria por la razón ya expuesta de que el Estatuto Básico del Empleado Público abre de nuevo la cuestión. Pero sin entrar en las disfunciones que la creación de los cuerpos generales haya producido, lo que cabe evidenciar es que el tiempo y sobre todo la preocupación por la figura del directivo público, así como los estudios de Ciencias políticas y el desarrollo de los estudios de Ciencia de la Administración y la configuración de su contenido por Baena del Alcázar, nos presentan en el seno de la organización burocratizada o en la zona decisional, coincidente con la zona superior de la pirámide y propia de los altos funcionarios, bien de administración general o bien conectada con ella, una actividad directiva que se muestra en relación con la formulación o adopción de las políticas públicas, que asume caracteres de función directiva propia y exclusiva de la Administración pública en conexión con la organización política o de gobierno, que hoy está clasificada como de libre designación y que en el Estatuto Básico del Empleado Público, parece quedar comprendida en su artículo 13, que ya hemos analizado y que queda sujeta o remitida a un régimen jurídico específico.

Nivel, distinto del directivo de zona operacional o de servicios, que por su mayor abstracción funcional y relación con las políticas públicas, puede configurarse como un cuerpo o clase. Sin perjuicio de que el directivo de la zona operacional, si se consideran aspectos económicos y gerenciales, pueda igualmente así configurase.

El conjunto de estos primeros cuatro artículos se muestra deslavazado e insuficiente, pues no resuelve problemas clásicos y vigentes y nos muestra cómo el Estatuto, pese a su artículo 13, deja sin resolver y ni siquiera se refiere en la ordenación o estructuración del empleo público a la diferenciación entre Administración general y especial y a aquéllos puestos de trabajo a los que pudiera accederse desde cualquiera de estos sectores y que no pueden ser otros que los que hemos calificado como de nivel directivo de zona decisional o, también, por qué no, de la zona operacional. Sin embargo, existiendo en dicho conjunto una forzada tendencia a resolver el problema de la estructura y ordenación de la función pública mediante los cuerpos de funcionarios o agrupaciones similares, el artículo 74 parece mantener la posible adscripción de un mismo puesto a diferentes cuerpos o escalas.

Desde mi punto de vista el conjunto se nos muestra totalmente desordenado, amén de no decidir nada, en ningún sentido, en aras de la autonomía de cada Administración pública. Creo que la cuestión resulta más sencilla, si bien para llegar a ello es preciso realizar un análisis histórico.

En primer lugar, de siempre, la dicotomía administración general y administración especial está presente, es un hecho permanente en la Administración pública española. El problema entre una y otra, en primer lugar y básicamente es el de la lucha por la apropiación de los puestos superiores de la organización, no calificados como estrictamente políticos. De estos últimos, en cierto modo los cuerpos especiales, algunos al menos (ingenieros, arquitectos, etc.), consiguieron su adscripción corporativa formal, o material en su caso. En realidad, repito, nos estamos refiriendo a la zona decisional o directiva pública.

La creación del Cuerpo General Técnico de la Administración Civil del Estado, no configurado directamente como directivo, pero de cuyos puestos a él reservados conforme a las reglas legales, unos, los de mayor responsabilidad, debían de ser desempeñados por funcionarios con diploma de directivo, suponía legalmente que el nivel directivo pasaba a ser patrimonio de los administradores generales superiores que obtuvieran un diploma directivo. La lucha burocrática se agudizó y los intereses corporativos de especialistas y Técnicos de Administración Civil, determinan la desaparición del diploma de directivo, la adscripción múltiple o a diferentes puestos del nivel superior de la organización administrativa, su calificación como de libre designación, que con la carencia de exigencia de diploma o formación específica, supone la absoluta politización del sistema y la aparición del clientelismo y la permanencia de las luchas corporativas y la tendencia actual a no distinguir el directivo público de la zona decisional, aplicando conceptos de la empresa privada, más en consonancia con los directivos de la zona operacional o de prestación y gestión de servicios, en los que la movilidad, mas bien el acceso, parece como más factible e, incluso, propiciado por la figura de los contratos de alta dirección. Es decir, la confusión entre los distintos tipos de directivos a los que nos referimos al comentar el artículo 13, bajo la denominación general de Personal directivo profesional no soluciona nada, traslada la lucha corporativa anterior a la del establecimiento de un concepto de directivo que favorezca los intereses de cada sector, con el agravante de que en la Administración general se han creado otros cuerpos superiores distintos del único antes existente.

El hecho importante, consecuencia de la reforma de 1964 es la aparición del puesto de trabajo como elemento estructural y la necesidad de una actividad dirigida a su análisis e investigación y adscripción de base corporativa, con el problema posterior por inaplicación del sistema legal diseñado de la lucha por la adscripción múltiple de los puestos superiores, en realidad, y finalmente, por los de libre designación que acaban siendo de adscripción múltiple. Pero si el cuerpo en sí mismo no es un sistema cerrado al que sólo se accede mediante pruebas selectivas, entiéndase oposiciones, como sigue siendo la actual regulación, la cuestión se simplifica, porque realmente sólo seria una agrupación de puestos, no de funcionarios como dice el artículo ahora comentado, a los que se accedería desde cualquier punto de una Administración pública, si el modelo de movilidad resultante lo permite, siempre que se cumplieran los requisitos necesarios establecidos para el puesto concreto. Así las relaciones de puestos de trabajo sí tendrían carácter ordenador, pero sujetas a un proceso previo de investigación, análisis y clasificación, sin adscripciones corporativas, en todo caso el cuerpo tendría su consideración en virtud de su formación o del nivel de las pruebas selectivas correspondientes que se tuvieron que superar. Si bien este es un campo que se relaciona con el prestigio del cuerpo, entroncable con el mérito, pero valorable en fase de provisión de puestos de trabajo, en el que las relaciones de puestos de trabajo juegan una de sus funciones básicas.

En este caso, la Administración general se puede configurar de nuevo como una escala y dentro de ella se pueden configurar clases o niveles según titulación o según los grupos del artículo 76 y en ella cabe que un puesto pueda ser cubierto por funcionarios de titulaciones o grupos diferentes y, lo racional, es que estos puestos en los que sea posible esta confluencia o grupos diferentes, sean bien el final de la carrera de un nivel o, bien, el principio de la del nivel superior.

De otro lado, en la Administración especial, según las decisiones adoptadas en la Administración, cabe la laboralización, sin perjuicio de que la clasificación de puestos de trabajo puede establecer qué puestos pueden ser desempeñados indiferentemente por funcionarios o laborales y cuales requieren ser funcionario o la superación de determinadas pruebas encaminadas a comprobar la adquisición de conocimientos propios de quienes han de ejercer funciones públicas propiamente dichas o potestades administrativas, normalmente ad intra.

Es decir, el análisis de estos artículos refuerza mi idea, plasmada en 1985, en la Ley Valenciana de la Administración Pública, de que la simple distinción entre los sectores de administración general, especial y laboral y una adecuada clasificación de puestos de trabajo y una simplificación del sistema retributivo, permite una organización más racional, más profesional, más cercana a una gestión empresarial, con mayores opciones de movilidad, que permite el diseño de una formación del personal verdaderamente entroncada con su mejor gestión y aprovechamiento y no dirigida a la simple acumulación de puntos a efectos de la provisión, sino a la adquisición de conocimientos directamente aplicables al puesto que se pretende o la carrera que se quiere alcanza y concordante con un sistema de evaluación del desempeño que pueda considerar dicha formación adquirida.

Pero lamentablemente, no se puede dejar de contar con los intereses de los políticos y con su necesidad de dirigir a la Administración partiendo de un sistema de confianza, por lo que no es posible establecer este diseño sin contar con el sistema de provisión de puestos de trabajo y sobre todo con la coincidencia de que los puestos propios de un cuerpo directivo público abierto y profesional, se presenta ligado a estos intereses políticos y a los resultados en orden a la eficacia de las políticas públicas y depende del diseño del sistema de libre designación y de sus consecuencias.”

Bueno esto es lo que en una primera reflexión, sujeta a reconsideraciones y nuevas reflexiones, me ha sugerido el análisis del artículo 75 y el problema entre puestos de trabajo y cuerpos.