viernes, 5 de febrero de 2010

EL PLAN E LOCAL O CUANDO LA DEMANDA SE AJUSTA A LA OFERTA

Un año después de la puesta en marcha del Fondo Estatal de Inversión Local (FEIL), o Plan E Local, dotado con 8.000 millones de €, es obligado realizar una primera evaluación de este, aunque necesariamente deba ser provisional, dada la escasez de datos publicados por el flamante Ministerio de Política Territorial, más allá de sus confusas notas de prensa.

La escasa transparencia es la primera característica que ha de señalarse en la tramitación, ejecución y seguimiento de dicho Fondo. Bastaría con que el Ministerio aportara una información del seguimiento del FEIL similar a la que suministra de los Programas Económicos de Cooperación Local. La razón de esta opacidad puede encontrarse en lo que no era difícil pronosticar al inicio del FEIL, esto es, la falta de capacidad de ejecución del Fondo por parte de los gobiernos locales y del Gobierno de la Nación. En este sentido, la ejecución presupuestaria de los Programas citados correspondientes a 2007 está en la actualidad por debajo del 70 por ciento y los de 2008 en el 30 por ciento. Todo ello para unos Programas que representaron en 2008 72 veces menos de dotación presupuestaria que el FEIL.

La baja ejecución de los programas locales, que es estructural en términos históricos, es debida, en primer lugar, a que la adjudicación de las obras se produce en la anualidad de cada programa y su ejecución en la anualidad o anualidades siguientes. A esto responde la obligatoriedad, que ha de calificarse de voluntarista, de que las obras del FEIL se ejecuten en el mismo año de su contratación. Y en segundo lugar, a la falta de capacidad de gestión de una gran parte de los municipios españoles causada fundamentalmente por los escasos medios con los que cuentan que, a su vez, es en gran parte consecuencia del inframunicipalismo.

Si atendemos al criterio de población, de los 8.112 municipios españoles 4.861 tienen menos de 1.001 habitantes; 5.797 menos de 2.001 habitantes, y 6.822 menos de 5.001 habitantes. Además, su capacidad de gestión se ha visto forzada, y muchas veces desbordada, con los plazos y requisitos de contratación establecidos en el FEIL, que han tenido que imponerse en los pequeños municipios a la gestión ordinaria municipal y a la gestión de los otros fondos estatales –incluidos los Programas del Estado-, autonómicos, provinciales o insulares, con los que el primero ni se integra ni se coordina deliberadamente. Esta realidad no se tuvo en cuenta deliberadamente en el FEIL.

La información pública disponible sobre la evaluación y seguimiento del FEIL en la página web del Ministerio de Política Territorial es la referente a la nota de prensa que acompañaba a la aprobación del Real Decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre, por el que se crea el Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local, que es la nueva edición del FEIL para 2010. Se completa con la intervención del ministro Chaves el 19 de noviembre en el Congreso de los Diputados para convalidar el Decreto-Ley que creaba el Fondo de 2010 dotado con 5.000 millones de euros. Estas informaciones ofrecen los siguientes datos:
1. El Ministerio de Política Territorial había financiado 30.533 proyectos con cargo al FEIL, de ellos, cerca de 9.600 proyectos han sido de rehabilitación y mejora de espacios públicos; 1.400 proyectos de colegios, casas de cultura, museos, bibliotecas, centros musicales; más de 140 escuelas infantiles y guarderías; más de 2.600 instalaciones deportivas; más de 1.000 casas de juventud y centros polivalentes; casi 9.000 proyectos relacionadas con redes de saneamiento, alcantarillado, distribución del agua, etc.; y, finalmente, más 600 proyectos de eliminación de barreras arquitectónicas.
2. Los proyectos finalizados o en ejecución suponían el 99,22% de los 30.772 aprobados inicialmente. En aquellos momentos quedaban 239 obras (0,77%) por recibir la dotación necesaria para su inicio.
3. 91 municipios, de un total de 8.108, no habían aprobado los proyectos para el inicio de sus trabajos. Sí lo habían hecho seis mancomunidades.
4. La inversión para el comienzo de los proyectos ascendía a 5.282 millones de euros (correspondiente al adelanto del 70% del coste de la obra).
5. Las obras habían generado 425.622 puestos de trabajo en los municipios españoles, lo que representaba un 52,85% más del empleo previsto inicialmente para el plan.
6. Más de 14.000 empresas estaban trabajando en el FEIL.

El punto 3 nos señala que el Plan no ha posibilitado la agrupación de los intereses municipales para la gestión del FEIL a través de las 1.023 mancomunidades inscritas en el Ministerio. Dificultada esta vía por los plazos de presentación de propuestas y cerrada la posibilidad a que se gestionase, o al menos se compartiese, el Fondo por comunidades autónomas, diputaciones provinciales, consejos y cabildos insulares, no es aventurado afirmar que no se habrán podido atender los objetivos de planificación territorial ni una adecuada distribución de los equipamientos e infraestructuras en el territorio, muy especialmente en los ámbitos espaciales dominados por los pequeños o muy pequeños municipios.

Podemos deducir del punto 4 que el presupuesto aprobado de las obras que finalmente cumplieron los requisitos de la convocatoria del FEIL ha sido de unos 7.500 millones de euros, aunque no sabemos si se trata del presupuesto de adjudicación o el de contratación. Si fuese el primero, habría que aplicar las bajas correspondientes. La reutilización de estas bajas, la reasignación del presupuesto de los proyectos no aprobados o no contratados y de los incumplimientos no se tuvieron en cuenta en la convocatoria de 2009, por lo que es previsible que un porcentaje de los 8.000 millones de euros no se gaste. De esto el Ministerio no ofrece información alguna. A esta inaplicación presupuestaria contribuye claramente el hecho de restringir el papel de las diputaciones provinciales, cabildos, consells y comunidades autónomas uniprovinciales en la gestión del FEIL.

Los datos aportados por el Ministerio y su titular son más interesantes, sin embargo, por la información que no ofrece, a saber: presupuesto contratado del FEIL; desglose de los proyectos por tipología y cuantía; grado de ejecución presupuestaria; número o porcentaje de obras finalizadas; territorialización de los datos anteriores.

A falta de más información, es posible ofrecer algunas reflexiones sobre la evolución del FEIL basadas en su convocatoria y en el conocimiento de la realidad municipal española. La primera es que el planteamiento del Fondo ha favorecido a los grandes ayuntamientos al tenerse en cuenta exclusivamente el criterio poblacional, a pesar de que los Programas Económicos de Cooperación Local del Estado establecen una fórmula multicriterio mucho que atiende a los profundos desequilibrios territoriales de la realidad municipal española y que ha sido consensuada durante años con los municipios y demás gobiernos territoriales. Entre los criterios vigentes se encuentran: necesidades de infraestructura y equipamiento local; extensión de la red viaria provincial e insular; capacidad financiera o la relación entre los recursos presupuestarios y la población; población, superficie territorial, número de núcleos de población, la inversa de la renta provincial y la tasa de desempleo; y el grado de ejecución de los planes de los dos años anteriores.

La relegación deliberada por el Gobierno de la Nación del papel de comunidades autónomas, consells, diputaciones y cabildos en el diseño, gestión y seguimiento del FEIL –en la que se insiste en el Fondo de 2010- además de generar problemas en su ejecución y en la planificación territorial, tiene el efecto, también buscado políticamente, de romper el modelo de relaciones intergubernamentales establecido en la Constitución Española entre los tres niveles de gobierno del Estado, el central o estatal, el autonómico y los locales, como mínimo, en lo que a la cooperación local y la planificación de las inversiones territoriales se refiere, que caen claramente en el campo autonómico y provincial y equivalente.

La tercera reflexión tiene que ver también con la falta de planificación de la enorme cantidad de presupuesto disponible para el Fondo. A poco más de un año vista de su lanzamiento, se puede decir que su fin primordial, si no exclusivo, era tratar de mejorar las cifras del paro del segundo semestre de 2009. Llama la atención la precisión ofrecida por el Ministerio sobre los puestos de trabajo generados por el Plan (425.622) en relación con el vacío informativo sobre los demás objetivos del Fondo. Sin embargo, no sabemos, por ejemplo, a cuantas jornadas de trabajo corresponden en cómputo anual ni cuánto representan del total del gasto realizado. Lejos de aprender de los problemas causados por la improvisación del FEIL, el Fondo de 2010 se empecina en ella.

La cuarta cuestión hace referencia a que la precipitación con la que se anunció y reguló el FEIL es más que probable que haya producido el hinchamiento de los presupuestos de obras con el fin de ajustarse a la cantidad asignada. Esta es una consecuencia evidente cuando las obras no tienen por qué responder a las necesidades planificadas, sino a la oferta de gasto realizada: la demanda se ajusta a la oferta y no al revés. En este sentido, el recurso a echar mano de proyectos existentes en las oficinas técnicas de los ayuntamientos es mucho más fácil que lo puedan haber hecho los grandes municipios que los pequeños.

La última reflexión deriva hacia el terreno de la eficacia de la gestión y de la ética pública. El FEIL ha coincidido con un año plagado de escándalos municipales de corrupción, todos ellos relacionados con cuestiones urbanísticas o de contratación. La enorme cantidad presupuestaria por ejecutar, la forma de contratación y los plazos exigidos por el FEIL a buen seguro que no han contribuido a rebajar los índices de corrupción municipal. Por otra parte, es muy probable que la necesidad de ajustarse a la oferta, en los términos que se ha producido, haya provocado que muchas de las inversiones resulten social y económicamente improductivas, cuando no directamente absurdas, como han puesto de manifiesto certeramente algunos medios de comunicación en los últimos meses. El ministro Chaves calificó de “injustas y ofensivas las caricaturas que acusan a los ayuntamientos de abrir y cerrar zanjas”, sin embargo, algo de cierto debe haber en las críticas cuando en el Fondo para 2010 se limita la rehabilitación y mejora de espacios públicos a los municipios de menos de 2000 habitantes.

Como conclusión habría que señalar que quizá hubiese sido más eficiente y equitativo social y territorialmente haber incrementado los históricos, consensuados y escasos Programas Económicos de Cooperación Local del Estado con los 8.000 millones o una cifra mejor pensada. Claro es que en este caso se debería haber compartido el protagonismo de la inversión, la creación de riqueza y, en su caso, de empleo con los respectivos gobiernos territoriales y la oposición, pero aunque los carteles del Plan E son amplios, quizá no sean lo suficientemente grandes como para que en ellos quepan todos.

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