La crisis del Estado y de la Administración pública

Si hace unos años nos preguntábamos cuál iba a ser el Estado que sustituiría al de Bienestar, hoy ya tenemos la respuesta: el que estamos viviendo desde hace más de tres décadas; el mismo tiempo de vigencia del añorado y escaso, por poco extendido, Estado de Bienestar. Echando la vista atrás pocos no coincidirían en las causas que hicieron entrara en declive. Destacan las financieras, consecuencia de la crisis del petróleo de comienzos de los 70 del pasado siglo y de sus efectos en el ámbito público que trajeron, para no irse del todo, los rigurosos programas de estabilidad presupuestaria por parte de los organismos internacionales. Este rigor en el gasto público se relajó a principios de los años 90 y se vuelve a proclamar, de momento con poco éxito, en la actualidad al hilo de la actual crisis.

En el ámbito financiero no hay grandes discrepancias en este tiempo en los países más avanzados, por lo que se puede hablar de un pensamiento hegemónico que en sus soluciones mezcla las tradicionales medidas de gasto social, que tratan de paliar los crecientes desequilibrios sociales, con otras de restricción del gasto y de limitación del endeudamiento.

Estos dos tipos de medidas generan una fuerte tensión en la Administración pública que tiene que cumplir su finalidad de integración y articulación social atendiendo a los nuevos y complejos problemas y demandas sociales, mientras trata de resolver los viejos problemas sociales, todo ello entre medidas de contención del gasto público y sin subir los impuestos. Tamaña tarea no parece encaminada al éxito, aunque se han buscado soluciones más o menos imaginativas que pasan por recurrir al sector privado, importando sus valores, instrumentos y técnicas de gestión, vendiendo activos públicos o entregando al mercado la prestación de los servicios públicos más rentables, incluso los que se habían considerado las joyas del Estado del Bienestar. El pensamiento que ha avalado estas soluciones se ha sintetizado en la denominada nueva gestión pública. Se trata de un pensamiento monocolor, blanco, que ha sido envasado por las marcas conservadora y socialdemócrata con muy leves variaciones en el diseño.

La segunda causa de la crisis del Estado de Bienestar es la recurrente y difusa “pérdida de valores”. La crisis de valores actual en el ámbito público afecta a la idea de un desarrollo ilimitado; a la certeza de una riqueza y bienestar vinculados a los constantes descubrimientos científicos y tecnológicos; a la existencia de un interés general y de un poder público que lo administra y lo concreta; a la posibilidad de conseguir una sociedad equilibrada; y a la trascendencia humana en sus más variadas formas filosóficas, ideológicas o religiosas. La respuesta de los poderes públicos a esta nueva cultura ha sido elaborar una cesta que contiene medidas de tipo solidario-participativo con otras de corte liberal-competitivo.

Con ser significativos los cambios anteriores desde la perspectiva pública, el más relevante es el que sitúa en una posición distinta al ciudadano frente a sus instituciones políticas y administrativas. En no demasiado tiempo se ha pasado de un ciudadano/administrado a otro usuario/cliente, y de aquí a otro ciudadano-democrático. El cambio cultural ha tenido unos efectos revolucionarios para la Administración pública: ya no interpreta en solitario el interés general, que de una forma ya evidente se muestra conformado por una serie de intereses privados hechos públicos por el poder. La Administración acredita la legitimidad a los participantes-conformadores de las reglas públicas, a la vez que es “arena” en la que interactúan los diversos participantes y “botín” de estos. Esto es debido a que la participación ciudadana alcanza su sentido en el proceso de las políticas públicas, que es donde ven satisfechos sus intereses los diversos actores sociales.

La tercera causa de la crisis deriva de la anterior y se refiere a que el consentimiento de los ciudadanos a las actuaciones públicas ya no es automático, ni aunque estén destinadas a la mayoría y se ejecuten con acierto. Ahora se trata de conocer las preferencias ciudadanas de la forma más precisa posible, aunque ésta se base en valores declarados, y de evaluar los servicios públicos, con el fin de conocer el éxito o fracaso de la gestión. Todo ello lleva a enfatizar los resultados y a destacar la faceta de cliente del ciudadano que, como en la empresa privada, “siempre lleva la razón”.

Las tres causas de la crisis del Estado de Bienestar lo son también de la Administración pública que ha visto cómo se han fracturado los cimientos en los que estaba basada. Baena señalará que la crisis financiera ha activado la transformación del sistema económico que a su vez ha incidido en el político y en el cultural. La Administración pública, como parte del sistema político institucional, ha cumplido su papel en la transmisión a la sociedad de los nuevos valores, a la vez que ha debido replantear sus principios y referentes, como se ha señalado.

El resultado más evidente y profundo de los cambios producidos en las últimas décadas para la Administración pública es la intensa pérdida de su legitimidad, que se produce incluso cuando mejoran sus resultados y cuando los decisores públicos hacen esfuerzos reales de alinear sus iniciativas con los referentes declarados por los ciudadanos. Mucho tiene que ver con ello los relativamente frecuentes casos de corrupción, la invariabilidad del estilo de gobernar, la percepción ciudadana de que la actuación política está regida por los imperativos vinculados por el poder y, especialmente, que los ciudadanos no perciban de forma directa cuál es el impacto global de su participación en el juego democrático.

La dificultad de la Administración para enfrentarse con la pérdida de legitimidad institucional tiene dos orígenes, uno que tiene que ver con su misión y otro con su naturaleza política. Respecto del primero, debe resolver las siguientes contradicciones: garantizar la cohesión social, lo que implica un creciente gasto público, a la vez que debe aplicar políticas de contención del mismo; lograr la aceptación social de los nuevos cambios y compartir su consecución con una serie de agentes que pueden no responsabilizarse de sus resultados; legitimarse por el cumplimiento de la ley o por los resultados.

La pérdida de legitimidad de las instituciones políticas y de sus integrantes arrastra a las administrativas al ser percibidas correctamente por la ciudadanía como integrantes de un todo. Es claro que si falla el primer nivel y la aceptación de sus valores y formas de actuación, poco puede hacer la Administración ofreciendo la mejora de sus resultados. Estos son condición necesaria pero no suficiente, ya que la cuestión de fondo es política y nos habla de la forma en la que se ejerce el poder sobre la ciudadanía; esto es, la forma en la que se ejerce la democracia. De ahí que Denhardt lleve razón al afirmar que “El Gobierno no debería funcionar como un negocio; debería funcionar como una democracia”.