martes, 7 de junio de 2011

LA DISYUNTIVA ENTRE CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN: El siglo XIX . La centralización I



Desde el punto de vista de la Ciencia de la Administración y del Derecho administrativo el siglo XIX constituye una referencia básica, pues se puede decir que en él, en España, se producen los primeros textos básicos sobre administración pública en ambas ciencias, al principio íntimamente unidas. Por tanto, en torno a la disyuntiva que nos ocupa, es también en dicho período donde encontramos bastantes referencias que ayudan a comprender la situación y a conocer las razones históricas que nos conducen al momento actual. Sobre dicho período existen bastantes textos escritos que nos permiten su estudio y la creación de una opinión. El libro Los primeros pasos del Estado constitucional de Alejandro Nieto nos proporciona abundante material al respecto y en la red se puede tener acceso a la obra Introducción a la administración pública de Omar Guerrero que constituye una buena fuente sobre los autores españoles en dicho siglo. A su vez, en la red, se pueden encontrar los Estudios prácticos de administración de Francisco Silvela o el Derecho administrativo español de Manuel Colmeiro. También en la red hay bastante información sobre Ortíz de Zuñiga y, por mi parte, cuento con el texto de la obra de Alejandro de Oliván De la Administración pública con relación a España.

Con fundamento en este material creo que se puede afirmar que en el siglo XIX y en los autores españoles de esta época hay una conciencia bastante general de la necesidad de conseguir una nación fuerte y con un poder bastante concentrado; es decir, la centralización se considera como un avance técnico y moderno. También es cierto que en esta cuestión aparece la necesidad de distinguir entre la centralización política y la administrativa. Si contemplamos la obra de Francisco Silvela vemos que aboga por abrazar de un golpe de vista una nación entera; combinar, ó sacrificar á veces cuando no puede ser de otra manera, unos á otros intereses opuestos de sus diferentes provincias….En párrafo siguiente nos dice que  Para lo cual es también no menos preciso que los agentes de este  poder estén  fuertemente enlazados unos con otros por medio de una dependencia inmediata y de una responsabilidad efectiva.. Considero que en el fondo de  estas palabras se nos muestra la postura a favor de la concentración de poder o del principio de unidad y del de jerarquía. Refiriéndose a la Ley de 3 de febrero de 1823, Silvela manifiesta que no satisface las condiciones que con anterioridad ha descrito para un buen gobierno y consideración de la nación, sino que, por el contrario, favorece abiertamente la excentralización y la insubordinación. Manifestación que desde mi punto de vista supone una visión negativa respecto de la descentralización, al menos en su sentido político y de poder. Cuestión que queda más de manifiesto en cuanto de inmediato nos dice: Según ella cualquier alcalde puede oponer un obstáculo legal al cumplimiento de una ley, sea la que fuere, con sólo la fuerza de inercia, con sólo una resistencia pasiva, alegando o no falsos pretextos. Hé aquí por qué. Porque no reside en el gobierno, ni por delegación suya en el gefe político ó diputación provincial, facultad para suspender á aquel alcalde, para deponerlo, ó al menos para enviar en su lugar persona que haga en favor de la nación lo que él no quiere ejecutar. ¡Tal es el estado de las cosas¡…..

Aún más adelante se encuentra otro párrafo que teniendo en cuenta el provincialismo nos dice: En ese mismo provincialismo en que algunos ven un invencible obstáculo, vemos nosotros también la mayor de las dificultades, sí, pero una razón perentoria para procurar cuanto ántes una concentración del poder ¡Qué hombre de estado no se estremece al contemplar que más bien que españoles somos navarros, catalanes, castellanos¡ ¡quién desconoce que la actual guerra dinástica y de principios está sostenida por el provincialismo¡

Bien, vemos que se nos muestra una conexión con lo expuesto en la anterior entrada del blog, en las referencias basadas en Jhering. Pero la preferencia que en este siglo se muestra respecto del centralismo tiene mucho que ver con el modelo francés y su influencia en España, teniendo en cuenta, además, que incluso hemos tenido un rey, José I, puesto por Napoléon y que la influencia cultural francesa era muy fuerte. También hay que considerar que los inicios de nuestra ciencia administrativa y derecho administrativo tienen fundamento en el derecho francés y su doctrina respecto de la Administración pública, aún hoy muy presente. El momento, de otro lado, representa la existencia de una fuerte opinión sobre la necesidad de reformas administrativas, punto en el que no voy a detenerme, pues necesitaría de una dedicación especial. Sí recogeré un párrafo extraído del libro, antes citado, de Alejandro Nieto, en su página 85, que tiene que ver con la señalada influencia de lo francés en ese momento histórico español, según el cual Lasagra, al que califica de apasionado anglófilo, manifestaba en el Congreso: Estamos de acuerdo en que lo extranjero debe imitarse. Pero lo extranjero en la administración ¿es sólo lo francés? ¡Qué derecho tiene Francia a erigirse en materias administrativas como la primera nación del mundo, e imponernos sus leyes administrativas como nos ofrece modelos en sus programas admirables en las ciencias, en sus caprichos, en sus modas? ¿No hay más extranjeros que los franceses? Porque tenemos a los franceses a la puerta ¿imaginamos que más allá no hay nadie? Todo lo tiene el Gobierno francés y, sin embargo, administra mal.

Cuando con anterioridad he manifestado que había que distinguir entre centralización política y la administrativa es por el hecho de la unidad nacional y el principio de unidad no se discutía, por ello Nieto nos dice: A partir de la unidad se abría, no obstante, el gran dilema de la centralización o descentralización. Y a aquélla dedica todo un punto en el que principalmente se manifiestan las posturas de Silvela y Olivan. En resumen, en palabras del propio Nieto, “la gran cuestión del momento –o sea la centralización- (que para nada afectaba, en rigor, al principio de unidad) no consistía en la pretensión de que los órganos centrales del Estado asumiesen la ejecución de funciones que de otra suerte corresponderían a alcaldes y Ayuntamientos, sino a un reforzamiento de los mecanismos de control." De este modo, a través de la unidad, la jerarquía y la centralización y el control, aparece otro principio organizativo acorde con los anteriores, el de la tutela administrativa.

Voy a continuación, ahora y en ocasiones posteriores, a reflejar cómo contemplan la cuestión de la centralización Oliván y Colmeiro, en sus obras antes citadas, el primero en 1843 y el segundo en 1850. Así Oliván se pregunta ¿Debe estar centralizada la Administración y hasta qué punto? Al efecto de toda su argumentación destaco esta cita, por entender que tiene que ver con muchas de las cuestiones que ahora nos interesan, y es la que manifiesta que Los intereses de la parte deben estar subordinados a los del todo; y por consiguiente, para que un sistemaadministrativo sea admisible, ha de asegurar en este concepto la correspondencia y armonía entre las operaciones de las localidades y las de la sociedad. El olvido de una cuestión tan elemental como ésta conduce a una perspectiva falsa, en cuanto el todo del que partimos o nos hemos otorgado como elemento objeto de una Constitución, dejaría de serlo y, en consecuencia, el derecho que lo regula y organiza carecería de sentido. En un punto inmediato, Oliván, trata de si puede centralizarse el gobierno y escentralizarse la Administración, mostrándose contrario a la posibilidad de esta consideración diciendo: Si la Administración es en lo personal el sistema organizado para transmitir y hacer eficaz el impulso del Poder supremo, obligando a la observancia de las leyes, no se concibe cómo pudiera estar escentralizada o independiente de él, puesto que entonces el precepto central no tendría agentes que lo hiciesen cumplir, sino que por todas partes se encontraría con voluntades que lo sujetasen a discusión. Sin Administración subordinada no hay gobierno, porque no podrá expedir órdenes, sino a lo sumo dar consejos. Vemos una coincidencia clara con el sentido de los textos de Silvela que he reflejado.

Como, entiendo que hay que hacer cómoda la lectura de estos temas y permitir que el lector vaya configurando su propia opinión, en posteriores entradas continuaré exponiendo los textos de los autores antes citados, de modo que en otras contemplemos la situación en el siglo XX, hasta llegar al momento actual. Lo que resulta evidente es que la postura favorable a la concentración de poder y la centralización es la pauta principal en el siglo XIX, sin que ello quiera decir que no existan posiciones distintas, pues no debemos olvidar que el exilio de los políticos de la época no sólo se realizó hacia Francia, sino también hacía Inglaterra, de modo que existían visiones favorables a una u otra forma de concebir el derecho y la administración, de lo que da fe el tradicional estudio de las distintas formas de sometimiento de la Administración al Derecho a la hora de los estudios sobre Administración pública y Derecho administrativo (régimen de Derecho administrativo o Common Law), que siguen en la actualidad teniendo partidarios y detractores y promoviendo distintas soluciones técnicas que forman parte de nuestras leyes administrativas.

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