miércoles, 22 de junio de 2011

LA DISYUNTIVA ENTRE CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN: El siglo XIX. La descentralización II

Bien, para acabar con la consideración de la descentralización en el siglo XIX, hay que insistir en que no existe una consideración favorable de la misma desde el punto de vista político de constitución de un Estado y que, por tanto, el enfoque que se da a la cuestión nada tiene que ver con la situación actual española, pero,  sin embargo, las opiniones que estamos reflejando en esta serie de entradas en el blog, pueden ayudar, como ya he dicho, a comprender aquélla y a confrontarlas con las que cada uno de nosotros vamos configurando personalmente a la hora de mostrarnos favorables o desfavorables respecto de uno u otro sistema o de su alcance. Siendo favorables, pues, en el siglo XIX, a la centralización política y favorables a una cierta descentralización administrativa, los clásicos aquí reflejados coinciden en condenar el abuso en la centralización y ya se ha reflejado lo dicho por Oliván al considerar que si toda la vitalidad del cuerpo social afluye al centro se depauperan las extremidades. Por ello propone dos formas de corregir el exceso de centralización y así señala como una de ellas la de distribuir entre los agentes provinciales y locales el sobrante de atribuciones e incumbencias acumuladas en el centro y como otra la de traspasar y confiar a las provincias y pueblos parte de las mismas atribuciones, señalando que ambas cosas pueden realizarse a la vez. Veo aquí presentes dos ideas, una que hoy conocemos como desconcentración de competencias y otra como la transferencia de las mismas. Al referirse a los agentes locales y provinciales, estimo que Oliván se refiere a los que lo son de la Administración central o del Gobierno y que a él representan, por lo que sigue siendo una actuación estatal, en cambio cuando se refiere al traspaso a las provincias y pueblos piensa en una atribución a otras Administraciones públicas, lo que sí puede considerarse como una descentralización, si bien no se hace referencia a si se trata de realizar una delegación o una atribución como competencias propias de la Administración provincial o local.

Muchas son las consideraciones de Oliván respecto de las ventajas e inconvenientes de la centralización y de la descentralización y sobre todo en distinguir lo que afecta a la composición del Poder Supremo de lo que es Administración propiamente dicha. Así en este punto nos dice: Una parte hay en toda Administración que nunca puede ser intempestiva: aquella que fundada en bases duraderas e independientes del voluble influjo de la política, es necesaria y se acomoda a todas las formas de gobierno.
En este sentido y dentro de este círculo se ha dicho muy bien que las cuestiones de administración no son cuestiones de libertad: llevada más allá la proposición, ya es falsa. Se plantean en estas y otras líneas la separación y las conexiones entre política y administración. Finalizo respecto de Oliván y de lo antedicho reflejando el siguiente párrafo: La esencia de la Administración es una misma en todas partes: en esta ciencia, como en las demás, el desconocer o despreciar los sanos principios es caminar hacia el absurdo; mas los medios de aplicación no sólo admiten, sino que exigen modificaciones según las circunstancias. La administración injusta, débil o desigual es siempre mala; la vigorosa, justiciera y activa es siempre buena; pero en los Gobiernos despóticos vencerá las dificultades con el terror; en los monárquicos puros con la fuerza de la autoridad; en los constitucionales, con la de la ley, y en los republicanos con la del magistrado.

Por lo que respecta a Colmeiro la opinión sobre la descentralización sólo cabe deducirla por sus manifestaciones respecto de la centralización. Así respecto de ésta nos dice que la verdadera centralización es el órden y el órden es también economía; y por último, proclamar el principio, no es defender los abusos cometidos en su aplicación.

También en él se aprecia la consideración del ámbito político respecto del simplemente administrativo, cuando afirma: Toda nación cuyo régimen político consistiere en la descomposición del poder social en varios poderes públicos, ha de menester, más que los otros, de la centralización administrativa, porque cuanto el poder pierde en energía por efecto de aquella desmembración, otro tanto con esta concentración debe ganar en fuerza. Así sucede que a ninguna organización política cuadra mejor la centralización administrativa que á los gobiernos en donde se ejercita el derecho electoral, ó en donde los ciudadanos son llamados á emitir sufragios para la constitución del poder y á participar en la administración del estado. Y no solo la necesidad de erigir un gobierno fuerte, sino también el espíritu reinante en los pueblos así constituido los inclina hácia la centralización, porque “elegir, dice Mr. Cormenin, es asociarse, y asociarse es centralizar”.

Con lo reflejado se nos muestra una paradoja según la cual precisamente en los países que tienen distintos poderes políticos o descentralizado el poder se hace más necesaria la centralización administrativa. Parece manifestarse una ecuación: a más descentralización política, más centralización administrativa, pero lo cierto es que lo que se evidencia no es, como es lógico, que se centralice la gestión, sino que lo que se reclama es un poder central fuerte capaz de controlar los abusos de la descentralización, a favor de la unidad y la igualdad. Pero también, si pensamos en la actualidad española, vemos que en el momento histórico analizado las reflexiones sobre la descentralización lo son, en realidad, sobre la centralización de partes que estaban separadas o que eran poderes distintos, mientras que la realidad política española, en muchos casos, es la de partes que quieren separarse o constituir poderes distintos o de partes que quieren cambiar la forma de Estado unitario para ir a formas de asociación, lo que ofrece una idea más terminante de descentralización. Por ello quizá las afirmaciones negativas sobre la descentralización adquieren peso en la actualidad
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En la obra de Alejandro Nieto citada en anteriores entradas, encontramos las consideraciones  de los progresistas y en las páginas 92 y 93 se recoge un párrafo de Posada Herrera en el que afirma: El Gobierno central debe ejecutar las leyes y ser el tutor de los pueblos (para evitar sus abusos). Pero debe dejar toda la latitud posible a los ayuntamientos y diputaciones, no deben venir a la capital los expedientes pequeños y que no importan a los intereses generales…..no debe disponer nunca de la fortuna particular de los pueblos o provincias, sino hacer con su autoridad protectora que esta fortuna no se dilapide y ……reasumiendo: gobierno central, administración central para los intereses generales del país; administración local confiada a los ayuntamientos y diputaciones provinciales en toda la latitud que sea compatible así con el gobierno de la nación como con la administración general.

También recoge Nieto la opinión del diputado Lasagra que señala que en Francia los intereses materiales de los pueblos están más atrasados….mientras que la nación de Inglaterra cuyo gobierno no es en manera alguno centralizador, que hasta desconoce el sistema de esa administración central, está en la cima de la prosperidad. Se nos muestra, pues, constante dicotomía entre el modelo francés y el anglosajón, siempre presente en nuestra política y en nuestra ciencia jurídica y administrativa. De otro lado, vemos que se considera que la centralización es más costosa y sobre todo se critica la centralización de expedientes y reflejo, también, lo que recoge Nieto, entre otras manifestaciones de Madoz, en cuanto a los costes de la centralización: imposible es que no se necesite un gran aumento de manos cuando hasta para empedrar una calle será preciso que vaya el acuerdo al jefe político….. y así sucederá que no bastará el número de empleados que hay en las respectivas jefaturas. Nuevo aumento de empleados, nuevo mal, nuevos gravámenes al pueblo. ¿Qué diría hoy viendo el resultado de nuestra descentralización?

Finalizo con lo recogido por Nieto de lo planteado por el marqués de San Felices en el Estamento de Próceres: La centralización, tan útil, tan indispensable en cuanto toca al orden público, al gobierno político, es la muerte en administración, y sobre todo en obras públicas, que nadie hace bien, pronto y barato, sino los interesados que han de disfrutarlas ellos y sus descendientes.

En resumen, es evidente que en la disyuntiva entre centralización y descentralización juega un papel principal la distinción entre política y administración y que respecto del poder propiamente dicho, en su sentido coactivo y de control y tutela, todos abogan por la centralización, pero que en cuanto a la administración en su sentido de gestión y de eficacia se piensa que la descentralización es beneficiosa. Pero no puedo dejar de pensar ante la experiencia de estos  últimos treinta años que mucho de lo que he reflejado tiene una sensible carga de ingenuidad, al menos en su exteriorización. Seguiré con el problema y veremos lo que nos plantea el siglo XX.

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