LA DISYUNTIVA ENTRE CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN: El siglo XIX. La descentralización I

Corresponde ya que se aborde la idea que sobre la descentralización se tenía en el siglo XIX, momento que es el que analizamos ahora. Antes quiero concretar que no me voy a ocupar de la denominada descentralización funcional por la que las Administraciones públicas crean personas jurídicas para administrar o gestionar determinados servicios o realizar funciones prestacionales, pues pese a su interés, el objeto principal de esta serie de reflexiones lo es la descentralización territorial y la política propiamente dicha, sin pejuicio de que se haga alguna referencia a la descentralización administrativa basada en el territorio.

Algunos de los textos de Colmeiro que se han reflejado en la última entrada de esta serie ponen de relieve cómo en la época ya se considera que el abuso o exceso de centralización puede ser perjudicial y se señalan algunos de los efectos posibles, siendo de destacar la referencia en la que se apunta a que en excesiva centralización el ministro no puede ocuparse de las cuestiones principales, señalando como tales a la legislación, la política y la economía; las cuales hoy en día siguen siendo aquéllas que sirven de pauta para el reparto de competencias, principalmente para establecer las correspondientes al Estado o a su Administración, junto con la especial atención al principio de igualdad de trato respecto de todos los ciudadanos españoles. También hay que atender a la organización territorial existente en el momento, pues en él se consolida la provincial y se discute su papel y configuración. Remito a la obra de Alejandro Nieto,  Los primeros pasos del Estado constitucional en los capítulos dedicados a las Administraciones provincial y municipal y recojo la afirmación que en ella se realiza de que Puede afirmarse, por tanto, que la organización territorial del Estado español moderno nació en esa época o, mejor todavía, que la organización territorial del Estado se hizo moderna en ella. De otro lado quiero en este momento señalar como Silvela nos dice que la nación no es otra cosa que el conjunto de pueblos y provincias.

Pero vayamos, a través de textos concretos, a conocer las opiniones que en la época se vertían sobre la descentralización. Respecto de Francisco Silvela ya vimos su opinión favorable a la centralización en sus Estudios prácticos de Administración, en los que no hay un análisis o párrafos especialmente dedicados a la descentralización, ya que su objeto en dicha obra es el de tratar de la reforma administrativa, pero no me resisto a transcribir la que afirma como una verdad y que refleja su postura negativa, en el fondo, respecto de la descentralización. Dice: Aún hay más: nosotros que no tenemos á quien temer ni adular, ó por lo menos que no queremos ni temer ni adular, nos arrojamos á decir una verdad.

Por no haber conciliado nunca, ni en año 12, ni en el 20, la libertad con la subordinación; por no haber organizado jamás, como debíamos, el poder ejecutivo; por eso nos hemos visto siempre envueltos en agitaciones y trastornos interiores, y menos acreditados de lo que pudiéramos estar aun a los ojos de las naciones más predispuestas á nuestro favor. En fin, la situación actual española salvando la distancia en el tiempo, desde mi punto de vista, actualiza en parte esta verdad.

Oliván, en cambio, dedica un amplio tratamiento a la cuestión. Voy a reflejar su larga exposición del tema:

Escentralizar es esparcir los tributos de autoridad que existían en un punto, distribuyéndolos más o menos latamente por los demás puntos de la superficie. Desde el momento que los intereses especiales, de localidad y de provincia, tengan una Administración propia y exclusiva, se transforma el Estado en una federación, compuesta de pequeñas repúblicas con todas las condiciones que le son inherentes. Interrumpo, para comentar que dado que se parte de la idea del esparcimiento de lo que estaba o existía en un punto, la federación de que habla Oliván se forma por razón de dicho esparcimiento, por lo que aquella otra federación que se forma por unión de lo que estaba disperso, sería, por el contrario, una forma de centralización. Dicho esto, más adelante, tras referirse a la existencia de asambleas administradoras y elección de sus funcionarios o cargos por cada república, continúa diciéndonos que En este orden de cosas, fundado en que nadie mejor que uno mismo cuida de lo que le interesa, crea, ciertamente, los hábitos de la vida pública y arraiga en los corazones aquella especie de amor a la patria, que se confunde con el egoísmo de la localidad: mas, por lo tanto, aísla las miras y apoca las relaciones, pues que los pueblos, eslabones casi desprendidos de una gran cadena, se impregnan de un espíritu mezquino y desdeñan las concepciones de interés general, que no aprecian si no les traen ventajas muy inmediatas y muy poco costosas. Allí debe ser privativo de cada pueblo lo que pertenece a su régimen y fomento, y aun lo concerniente al cumplimiento de las leyes y las medidas emanadas del Gobierno central (porque alguno ha de haber que represente al Estado) quedará en la forma y modo de ejecución, sometido al arbitrio de las mismas localidades.

Sentado esto, fácilmente se concibe que la Administración Pública ofrecerá graves inconvenientes si en su dirección central se acumula un número desproporcionado de incumbencias de material ejecución, porque sobre atraerse indispensablemente el despacho de los negocios, habrán de resolverse por los informes de sus agentes en las provincias y pueblos, con menos acierto y oportunidad que si ellos los decidiesen por sí en muchos casos en virtud de mayor estímulo, más franca responsabilidad y más inmediato interés de buen éxito. Y también traerá inconvenientes notables el que la Administración central o sus agentes ejerzan aquellos actos que los pueblos puedan razonablemente desempeñar sin riesgo de ofender la armonía general. Por el contrario será insuficiente la Administración Pública que carezca de la autoridad e intervención necesaria para asegurar en todas partes la completa ejecución de las leyes y para dirigir y regularizar el movimiento de las mejoras sociales, porque ni los individuos ni los pueblos se prestan espontáneamente a llevar las cargas públicas, ni a tolerar las privaciones inherentes a la existencia civil, ni aun a hacer los esfuerzos que aconseja el propio interés, que frecuentemente desconocen. Si toda la vitalidad del cuerpo social afluye al centro, se depauperarán y esterilizarán las extremidades; así como si en éstas se localizan el vigor y la fuerza, desfallecerá la parte destinada a ejercer las más nobles y transcendentales funciones.

Queda mucho por reflejar de Oliván, así como no hemos contemplado aún las opiniones de Colmeiro. Creo que es evidente que la descentralización y autonomía de que habla Oliván no es ni con mucho la existente en la actualidad en España y que se piensa sobre todo en términos de gestión y partiendo de la organización  territorial existente de municipios y provincias. La autoridad central se presenta como elemental a efectos de una dirección unitaria y de la eficacia del interés general y de la igualdad de los ciudadanos. Seguiremos pues con más textos en sucesivas entradas.