SOBRE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA IV: La configuración del derecho 3

Se ha analizado la participación ciudadana en la configuración del derecho partiendo de la Constitución, trataré ahora de reflejar lo que se dice desde las leyes principales que tratan de la acción del Gobierno y de la Administración, pues hay que tener en cuenta que la producción de las leyes no es obra exclusiva de los parlamentos, sino que previamente a su aprobación por ellos, existe todo un proceso por el que las dos instituciones antes mencionadas elaboran borradores, anteproyectos y proyectos de ley y que en ese proceso, que a veces se confunde con el de la formulación de políticas públicas, los ciudadanos y los grupos en que ellos se integran participan y tratan de que la ley se configure de un modo determinado o recoja sus intereses y derechos. Desde el punto de vista jurídico es la Ley de Organización, Competencia y funcionamiento del Gobierno la que en su Título V trata de la iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria. La primera, sin perjuicio de la iniciativa popular que regula la Ley Orgánica 3/1984 que desarrolla lo previsto en el artículo 87.3 de la Constitución, corresponde al Gobierno, según el mismo artículo 87, punto 1. Hay que tener en cuenta que esta iniciativa del Gobierno puede ser impulsada a solicitud de las asambleas legislativas de las Comunidades autónomas.

Si se analiza el artículo 22 de la citada Ley del Gobierno que regula la iniciativa legislativa de éste, lo que se nos muestra es prácticamente sólo un proceso administrativo sin mención específica a la participación ciudadana, lo que, atendiendo a la frecuencia en que se hace mención a la misma en diversas leyes, sin que en buena parte se desarrollen procedimientos para su realidad y eficacia, resulta en cierto modo llamativo. Del mencionado artículo, al efecto de nuestro análisis, hay que destacar que en su punto 2 al referirse a la elaboración del anteproyecto se dice que el mismo irá acompañado por la memoria y los estudios o informes sobre la necesidad y oportunidad del mismo, así como por una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar. En el punto 3 al tratar de la elevación del Anteproyecto al Consejo de Ministros a fin de que éste decida sobre los ulteriores trámites y, en particular, sobre las consultas, dictámenes e informes que resulten convenientes, así como sobre los términos de su realización, sin perjuicio de los legalmente preceptivos.

Por tanto cabe afirmar que la posibilidad de que los ciudadanos participen de uno u otro modo en la elaboración y contenido de una ley no tiene un procedimiento taxativamente fijado, sino que depende del proceso político o de la voluntad política de la Administración y Gobierno y que los medios de participar dependen de que se realicen las consultas pertinentes o de los estudios que la propia administración realice, en los que puede constar la opinión de los posibles afectados por la ley o de los grupos organizados respecto de defensa o consecución de fines y derechos relacionados con el anteproyecto y su contenido. Difícilmente se puede considerar posible una consulta que alcance a todos los ciudadanos en este procedimiento regulado en el artículo 22, salvo que el Consejo de Ministros considere la realización del referendum o inicie una consulta a través de los procedimientos que permiten las nuevas tecnologías o las redes sociales. Tal como he apuntado anteriormente el proceso es más propio de las consideraciones que la Ciencia de la Administración realiza respecto de la formulación de las políticas públicas y que sitúa a la Administración como un centro de relaciones, sobre todo de aquellas que tienen lugar con ocasión de decisiones que suponen una regulación social (Baena). En esa red de relaciones y de puestos de trabajo que denomina Baena como cúpula organizacional, es donde de un modo u otro se configura una forma de participación. Incluso al mencionar los puestos de trabajo, desde esta perspectiva científica y política, muchos de ellos se configuran al efecto de establecer ese tipo de relaciones que contribuye a configurar las decicisiones políticas. De esta manera es posible que en los informes y estudios ya se refleje el resultado o las opiniones establecidas en el proceso relacional. Claro es que este proceso no es un procedimiento, tal como he dicho, configurado jurídicamente ni como un derecho subjetivo. De otro lado hay que considerar que, finalizado el proceso de iniciativa gubernamental y una vez el proyecto se halla en el parlamento, la red de relaciones se traslada y entran en juego, partidos políticos, miembros del Congreso y Senado, grupos de intereses, instituciones y ciudadanos y la configuración y discusión de las enmiendas, que en muchas ocasiones se han configurado mediante este segundo o tercer procedimiento de relaciones o participación.


Más pormenorizado, en cambio, está el procedimiento para la elaboración de los reglamentos, lo que será objeto de otro comentario o entrada del blog.