LEY DE TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD ACTIVA Y ORGANIZACIÓN : Publicidad activa

La incidencia de la Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, puede ser más de la que se pueda pensar por quienes notan la carencia del establecimiento de un grupo de garantías firmes que eviten el fraude o el ocultamiento de documentos o actos que puedan tener repercusiones "políticas" o jurídicas no deseables, o el espulgamiento cuidadoso para que nada que no "convenga" salga a la luz. Y lo digo, pensado en las repercusiones que puede tener la ley en la organización de las Administraciones Públicas y en la aplicación de los principios de la misma, que en este blog trato de exponer, conforme a mis opiniones y conocimientos.

La citada Ley 19/2013, consta de tres Títulos, siendo el primero dedicado a la Transparencia de la actividad pública y su capítulo II a la publicidad activa y el III al derecho de acceso a la información pública.  El Título III regula los principios de buen gobierno. Incide, pues, en cuestiones que se han comentado, pero que hay que analizar a la luz de los preceptos de esta nueva ley y ver si puede cambiar las reflexiones anteriores y de qué modo la organización queda afectada. Al respecto quiero recordar que en mi obra Juridicidad y organización en la Administración española, en el apartado f) del punto 2.2.1 del Capítulo III, digo lo siguiente:

La transparencia, término que particularmente no me satisface, en cambio, conecta con la objetividad que debe presidir la actuación de las Administraciones públicas y, también, con el derecho a la información, el acceso a los registros y archivos públicos y la publicidad de los actos administrativos, que, además, tiene una vertiente en las relaciones entre los grupos políticos en el Gobierno y en la oposición o entre los poderes públicos y el papel neutral de la Administración y su faceta de poder y de la independencia que le es necesaria.

La nueva ley, pues, se dedica a estos aspectos concretos estableciendo la conexión que se apuntaba y considera, nada más iniciar su preámbulo, que la transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. En consecuencia, esta afirmación ha de extenderse a la acción administrativa pública y repercutir de modo que los procedimientos y la organización hagan efectivos estos ejes para que sean tales y no mera retórica, completando las lagunas que pudiera haber producido el que su regulación se ofreciera en una norma del procedimiento jurídico, de manera que sean ejes de toda actividad pública política y administrativa.

Del título de la Ley, tres cuestiones aparecen como su contenido: la transparencia, el acceso a la información pública y el buen gobierno y de los Títulos que integran su contenido se puede afirmar que la transparencia se compone de la publicidad activa y el derecho de acceso a la información pública. El primer concepto, el de publicidad activa, se desarrolla en los artículos 6 a 8, ambos inclusive, y contempla, en primer lugar (art. 6), la información institucional y de planificación. Lo más destacable, en este aspecto, puede que sea la obligación de publicar los planes anuales y plurianuales en los que se fijen objetivos concretos y las actividades, medios y tiempo previstos para su consecución; así como que su grado de cumplimiento y resultados han de ser objeto de evaluación y publicación periódica junto con los indicadores de medida y valoración. Y por lo que respecta a la Administración General del Estado nos dice que esta evaluación del cumplimiento corresponde a las inspecciones generales de servicios.

Contemplar esta obligación, nos ofrece un panorama que no es sólo el de la existencia de la obligación, sino el hecho incontrovertible de que todo lo dicho por la ley en este punto no es posible sin una administración bien organizada, conocedora y cumplidora de los principios básicos de la administración pública y de su ciencia; profesional, dotada de directivos públicos y funcionarios especializados y expertos, adecuadamente seleccionados para cumplir los fines que permiten el cumplimiento de cada plan y su evaluación. Si no existe esta organización, la obligación que se cita y el derecho que determina a favor del interés público y de terceros, son mera palabrería y en cambio constituyen norma jurídica exigible en su realidad y eficacia y con consecuencias ante los tribunales de justicia. La mismas inspecciones generales de servicios que menciona la ley que han de evaluar el cumplimiento de los planes y programas, no pueden configurarse como un refugio o cementerio de funcionarios cesados, sino de verdaderos expertos en administración pública en el culmen de su carrera profesional.

Se evidencia por lo que hace a los planes y programas que menciona la ley, la necesidad de considerar todas la fases propias de una política pública y de las funciones administrativas a desarrollar en su entorno, tal como son descritas por Baena del Alcázar en su Curso de Ciencia de la Administración. En este sentido queda patente que en todo plan ya hay una inicial previsión de las acciones, los medios y los plazos y que ello implica la organización que se señala y que, de cumplirse lo señalado, no serían posibles políticas ni planes ficticios o cínicos o espurios y que la mentira y la acción baldía quedarían desterradas. Pero la obligación en orden a la organización que esta Ley significa, de cumplirse lo dispuesto y actuarse para ello, es muy importante y parece presentar una proporción inversa a la importancia que en realidad se le da a la organización de las Administraciones públicas con su actual apropiación bastarda.

El segundo concepto nos lo muestra el artículo 7 y se refiere a la información de relevancia jurídica, idea que nos presenta directamente una conexión con el derecho. La obligación que la ley señala en en este aspecto está referida a la publicación de la serie de actos y documentos que enumera el artículo. Hay referencia a la publicación de los anteproyectos y proyectos de leyes y decretos legislativos, en el momento en que se soliciten los dictámenes a los órganos consultivos y, de no requerirlos, a su aprobación. También se contempla la publicación de los proyectos de reglamentos en el mismo momento de solicitud de dictamen, sin que ello suponga la apertura de trámite de audiencia. Resulta especial la referencia a las memorias e informes que conformen los expedientes de elaboración de los textos normativos y con mención especial a la memoria análisis de impacto normativo que regula el Decreto 1083/2009, de 3 de julio; cuyo conjunto estimo de gran interés no sólo jurídico sino académico y de investigación y cuya publicación debe evitar, por ejemplo, absurdos judiciales, como los que me cuentan, en que el funcionario que redactó los borradores actúa testificando o perita como "padre" experto de la norma que se discute. Sirve aquí parte de lo apuntado en el párrafo anterior. También es importante que se publiquen como exige la norma, las directrices, instrucciones, acuerdos, circulares o respuestas a consultas planteadas por los particulares u otros órganos, en la medida que supongan una interpretación del Derecho o tengan efectos jurídicos; si bien no hay que perder de vista lo ya apuntado y el hecho de que se trata de documentos escritos, sin olvidar que quien actúa por orden verbal de otro ha de consignarlo en el expediente y que dicha nota persista en él. Tampoco hay que pecar de inocentes y no contar con que la oposición o resistencia administrativa surgirá, más que en la obligación de publicar, en la solicitud de acceso a los expedientes antes de su publicación. Pero eso afecta a otro capítulo de la Ley.

El artículo 8 se refiere a la información económica, presupuestaria y estadística. La referencia en este caso no es a la publicación como tal sino a "hacer pública", matiz que puede marcar alguna diferencia formal, pero que no permite prever ahora consecuencias concretas. Se contemplan actuaciones tales, como los contratos (todos); relación de convenios suscritos; las subvenciones y ayudas públicas concedidas; los presupuestos; las cuentas anuales; las retribuciones percibidas por altos cargos y máximos responsables de la entidades incluidas en el ámbito de artículo 2 y Título I que se ocupa de la transparencia; las resoluciones de autorización o reconocimiento de compatibilidad que afecten a los empleados públicos y así como las que autoricen el ejercicio de actividad privada al cese de los altos cargos y asimilados. El artículo, finalmente, se refiere a las declaraciones anuales de bienes y actividades de los representantes locales y a la información estadística necesaria para valorar el grado de cumplimiento y calidad de los servicios públicos. Toda esta información a publicar, no es sólo la de convocatorias y resoluciones, por ejemplo, sino que abarca muchos datos en relación con todo el procedimiento y participantes en él, por el que se adjudican contratos, subvenciones, ayudas, realizan convenios, etc. La obligación de  publicación de los contratos, convenios celebrados con la Administración pública, así como de las subvenciones que reciban de las Administraciones públicas, alcanza a los partidos políticos, organizaciones sindicales y empresariales; así como a las entidades privadas que perciban durante el período de un año ayudas o subvenciones en cuantía superior a 100.000 euros o cuando al menos el 40% del total de sus ingresos anuales, tengan carácter de ayuda o subvención pública que alcancen como mínimo la cantidad de 5.000 euros.

Todo un cúmulo, pues de información y necesario control, que ha de conllevar una organización general ocupada de recoger los datos y realizar las evaluaciones posibles y que sobre todo acaba con el hábito de considerar que dichos datos pertenecen al ámbito privado de quienes acuden a estos procedimientos, sin perjuicio de lo que resulte legalmente como tal. Hay que tener en cuenta que existe un procedimiento disciplinario regulado en el Título II de la Ley, con un cuadro de infracciones y de sanciones,

Para terminar esta parte dedicada a la publicidad activa hay que considerar los artículos 9 a 11, ambos inclusive, y que el primero se refiere al control, el cual ha de realizarse por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, según el procedimiento que se establezca reglamentariamente. Consejo que puede dictar resoluciones, tomando las medidas que sean necesarias o iniciando las actuaciones disciplinarias. El artículo 10 se refiere a un Portal de Transparencia, en la Administración General del Estado; dependiente del Ministerio de Presidencia, que facilitará el acceso de los ciudadanos a la información a que se refieren los artículos que hemos visto. Al resto de Administraciones públicas territoriales simplemente se les indica que pueden adoptar otras medidas complementarias y de colaboración en el cumplimiento de las obligaciones de transparencia que recoge el Capítulo II de la Ley y que hemos comentado.

Respecto de esta Ley de Transparencia pueden ver los comentarios en el Blog Derecho, Tecnología y modernización administrativa y en el Blog de Derecho público de  Sevach que señala 15 decepciones. En próximas ocasiones seguiré con el derecho de acceso a la información pública y con el buen gobierno, tal como la ley se ocupa, para que, independientemente de sus virtudes y carencias, se pueda apreciar la organización y las tareas necesarias que conlleva la eficacia de la ley.