miércoles, 5 de marzo de 2014

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La Ley Valenciana y el Decreto 56/2013

En la última entrada comencé a analizar la vigente ley de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana y, después de ver lo que expone su preámbulo respecto de los puestos de trabajo y el cambio hacia una estructura corporativa, se transcribió el contenido del artículo 32 y su definición del puesto de trabajo. Este artículo inicia el Capítulo II del Título IV que se ocupa de la ordenación de los puestos de trabajo; contenido, pues, principal de nuestros análisis sobre el tema y que complementa y desarrolla al Estatuto Básico del Empleado Público, por lo que vamos a ver cuáles son sus disposiciones y en qué nos ayudan a comprender el sistema de puestos y cómo se coordina con el corporativo o con las escalas.
El artículo 33 no es especialmente significativo a nuestros efectos, pues se limita, primero a declarar que todo personal empleado público tiene derecho a un puesto de trabajo, lo que a mí me parece elemental, pero que no determina que no puedan existir desempeño de un trabajo o actividad que no se realice en puestos de plantilla o reseñados en relaciones de puestos; y, así, hay otras muchas cosas que habría que comentar al respecto, sobre todo que la propia ley, como prácticamente todas las reguladoras de la función pública, prevén que los funcionarios que cesen en su puesto de trabajo, sin obtener otro puesto por los sistemas previstos en ellas, quedarán a disposición del órgano al que corresponde la jefatura superior de personal y con atribución de funciones de carácter provisional y correspondientes a su cuerpo o clase. Ello supone que pueda existir personal que no ocupe realmente un puesto de trabajo de la relación, pero que tiene derecho a hacerlo e, incluso, que en la Administración estatal existieran sistemas de crear y dotar "puestos refugio" para cesados. La medida provisional de "quedar a disposición" se ha de tomar, básicamente, por la existencia del sistema de libre designación y para que la gestión de personal no resulte un caos. Pero esta cuestión tiene materia para dedicarle una entrada especial.

Lo segundo que regula el artículo es la posibilidad de que al personal se le puedan asignar, tareas y responsabilidades distintas a las que corresponden a su puesto de trabajo, siempre que sean propias o adecuadas su cuerpo o clase, cuando lo justifiquen las necesidades del servicio; lo que desde el punto de vista formal no ofrece más comentario. El artículo finaliza estableciendo que reglamentariamente se determinará el procedimiento y duración máxima de la asignación.

El siguiente artículo, el 34, ya  es de los importantes respecto del tema que nos ocupa ya que se dedica a la Creación, modificación y supresión de puestos de trabajo. Cuestión, como todas las que restan por analizar de la materia, que parece preferible hacerlo no sólo en la Ley sino también en el Decreto 56/2013, de 3 de marzo, del Consell, por el que se establecen los criterios generales para la clasificación de los puestos de trabajo y el procedimiento de elaboración y aprobación de las relaciones de puestos de trabajo de la Administración de la Generalitat Valenciana. Decisión que no sé si es la mejor, pero que nos ha de ofrecer de modo conjunto todo lo que afecta a la cuestión en la Comunidad Valenciana y servir de ejemplo claro de los problemas que representa en general.

Esta decisión obliga a que el lector sepa que los preceptos de la Ley son aplicables además de a la Administración de la Generalitat, al personal de las universidades públicas de la Comunidad Valenciana y a las administraciones locales de la misma, sin perjuicio de que la legislación específica de la Cortes valencianas, Instituciones de la Generalitat y administración de Justicia, puede disponer la aplicación de la Ley a su personal. La Ley en su artículo 4 define la Administración de la Generalitat como el conjunto de órganos y unidades administrativas en los que se estructuran los servicios centrales y periféricos de la Presidencia de la Generalitat y de cada una de las consellerias, así como las entidades autónomas y empresas de la Generalitat a que se refiere el artículo 5.2 de la Ley de Hacienda Pública Valenciana en los términos establecidos en los siguientes apartados del artículo. El Decreto, en cambio, se dirige sólo a esta Administración de la Generalitat y no a toda ella, ya que su artículo 2 lo aplica únicamente a los puestos de trabajo cuya gestión corresponde a la Conselleria competente en materia de función pública. Ello obliga a analizar lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley que se ocupa del conseller o la conselleria competente en materia de función pública y en el que, en su punto 1 n), excluye la gestión del personal docente y de seguridad y, en su punto 2, otorga la mismas competencias, que corresponden al conseller antes mencionado, a la Conselleria de Sanidad y sus organismos y empresas dependientes, en lo referido a su personal funcionario o laboral cuya gestión tengan atribuida. Es decir este Decreto, afecta prácticamente al personal o funcionarios que podemos considerar más propiamente como "administrativos", tanto sean de administración general como especial y que, normalmente gestiona el órgano que se conoce como Dirección General de la Función Pública.

Pero conviene centrarse en el artículo 34. Su punto 1 dice: La creación, modificación o supresión de los puestos de trabajo será efectuada por el conseller o consellera competente en materia de función pública, incorporándose a las correspondientes relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos de ordenación. Leo y no me cabe duda de la existencia en mí de un exacerbado espíritu crítico, ya que el parrafito me sugiere de inmediato una serie de cuestiones que tendrían importancia si no existieran otros artículos posteriores dedicados a la clasificación de puestos, a sus clases y toda una sección dedicada a las relaciones de puestos de trabajo. No voy a referirme a la utilización de los distintos géneros, femenino y masculino, por dicho orden como es natural y propio, o a la duplicidad entre conseller y conselleria, lo voy a hacer al hecho de que se señale que la creación, modificación o supresión será efectuada  por éstos, en vez de limitarse a señalar la competencia, pues parece que lo haga el conseller sin más, lo que puede ser la realidad o el reflejo encubierto de que alguien produjo una enmienda al texto colando la expresión, creyendo que eso vale. También hago notar que tras utilizar la expresión criticada se dice incorporándose...; lo que parece desligar el resultado del proceso de confección de las relaciones de puestos de trabajo y del sistema o procedimiento de clasificación. Repito, que la existencia de otros artículos y su contenido no permiten dar más importancia al tema, pero me queda un cierto tufillo a que quizá se pueda creer  que es posible, o pretender, crear confusión en algunos funcionarios o jueces, en su caso, o propiciarles argumentos "bendecidores" de discrecionalidades sin base analítica y motivación alguna o documental previa o de  claras arbitrariedades; pero es que el gato escaldado del agua fría huye.

El punto 2 nos manifiesta lo ya comentado de la relación entre puestos relaciones y presupuestos y base del título principal de estas entradas, al decir: Los presupuestos reflejarán los créditos correspondientes a los puestos de trabajo de la administración. No podrá clasificarse ningún puesto de trabajo, ni incrementarse sus retribuciones, sin que exista crédito adecuado y suficiente para ello. También surgen varias cuestiones ene este punto. La primera que se me ocurre es que al prohibir la simple clasificación del puesto y no su creación, sin que exista crédito, algo falla técnicamente en el proceso organizativo y que como siempre Hacienda y la economía mandan y la racionalidad cede o pierde. Trato de explicarme, si bien esta entrada será larga; lo primero que cabe preguntarse es ¿cuándo surge la necesidad de crear un puesto y de su clasificación? y la respuesta es que salvo en momentos de reforma, inicio de una actividad nueva, etc., lo normal es que surja cuando hay un incremento de tareas o nuevas funciones que determinan una necesidad. También lo normal, entonces, en una administración bien estructurada y salvo en la administración general (que puede ser más compleja por sus diferentes niveles e intereses) es que la clasificación sea un hecho sencillo de señalar que las funciones y tareas son propias de un cuerpo de funcionarios o de varios si viene al caso. Por lo tanto, lo esencial es la dotación económica y la creación. Lo segundo es que el factor de las relaciones de puestos de trabajo como previsión ya no nos sirve, ya que éstas han de coincidir con los créditos presupuestarios; lo que obliga a considerar que la determinación de las necesidades en el futuro, más o menos inmediato, forma parte de una actividad previsora, de planificación y gestión que no queda contemplada, salvo que artículos posteriores nos indiquen otra cosa. Lo que no se puede evitar, si hay posibles necesidades o nuevas funciones, es que se produzca una mínima clasificación previa a la creación y que clasificación y gestión de personal son elementos consuntaciales; quizá el artículo debería haberse limitado a prohibir la reclasificación de puestos sin existir crédito. Sea como sea, es indudable que sin dotación económica nada puede ser viable o realidad, pero que la dotación depende de la clasificación que se pretenda, lo mismo que el precio depende de la calidad y bondad del producto, o debe al menos. Tampoco el artículo 23 del Decreto 56/2013 nos ofrece un concepto por el que pueda entenderse que las relaciones de puestos contengan previsiones o necesidades a dotar económicamente en un futuro, ya que las considera como comprensivas de todos los puestos de trabajo de la administración de la Generalitat gestionados por la Conselleria competente en materia de función pública. En definitiva, para descubrir los principios racionales del sistema, sin decir por ello que los económicos no lo sean, hay que esperar a ver todo lo dispuesto normativamente.

El punto 3 no está tan directamente relacionado con las relaciones de puestos sino que su finalidad se dirige a permitir nombramientos provisionales en puestos de nueva creación o modificados, sin necesidad de que haya sido publicada la correspondiente relación de puestos de trabajo. No es necesario realizar más comentario, ya que es indudable que la relación de puestos es ya, claramente, un resultado de una suma de actos administrativos y no la causa real de la organización y que aquéllos son su base y no al contrario.Lo que para mí significa que, realmente, no son una norma, sin perjuicio de los factores positivos que en lo contencioso tenga su concepción como reglamentos.

El punto 4 y último del artículo dice: Si como consecuencia de la aprobación de los reglamentos orgánicos y funcionales de la administración de la Generalitat, se llevaran a cabo modificaciones de los puestos de trabajo que afectaran a las relaciones de puestos de trabajo publicadas, podrá convocarse a la provisión definitiva de los mismos de acuerdo con su nueva clasificación, siempre que los cambios no afecten a su naturaleza, requisitos, retribuciones complementarias, méritos, forma de provisión y localidad.
Si las modificaciones a que se refiere el párrafo anterior tuvieran lugar durante el procedimiento de provisión definitiva del puesto, el destino se adjudicará conforme a la nueva clasificación.

La verdad es que el artículo parece revestir una importancia que resulta dudosa, pues, hay que seguir teniendo en cuenta el punto 1 y la necesaria dotación económica, pero al limitar los nombramientos definitivos y no los temporales que, por ejemplo, son el objeto del punto 3, surge la duda de si éstos últimos son posibles sin las limitaciones del final del primer párrafo de este punto 4. Si los temporales son posibles y los definitivos son tan sustancialmente limitados, parece que en caso de reglamentos orgánicos la simple clasificación del puesto y la dotación económica permitiría cubrir provisionalmente los puestos nuevos o modificados sustancialmente. Sea como sea, en este caso de los reglamentos orgánicos, la clasificación muestra una mayor importancia y la dotación económica no se menciona, por lo que hay que acudir a su interpretación conjunta con el punto 2 y considerar la prohibición de clasificar puestos sin dotación. Quedan manifiestas las contradicciones aparentes del precepto o alguna deficiencia en la consideración del papel de la clasificación. De otro lado, y finalmente, por hoy, cabe considerar que, dependiendo del nivel orgánico del que se ocupen los reglamentos o sus ordenes de desarrollo o complemento, el factor de previsión puede residir en todo ello, ya que puede existir órganos creados o nuevos sin puestos dotados y relacionados o en la plantilla. Se evidencia así la distinción entre órgano y puesto.

Hay que seguir en adelante con los artículos de ley y reglamento y ver las cuestiones más técnicas del proceso que afecta a las relaciones de puestos de trabajo y a los presupuestos. Pero ya se ve la dificultad técnica y la complejidad de normar sobre la materia. 

No hay comentarios:

Publicar un comentario

Translate

Entrada destacada

De nuevo he de hacer referencia al problema que en la actualidad representa el separatismo catalán y dado que durante bastante tiempo los p...