miércoles, 23 de abril de 2014

PUESTOS DE TRABAJO, RELACIONES DE PUESTOS Y PRESUPUESTOS: La Ley Valenciana y el Decreto 56/2013: La naturaleza jurídica de los puestos.

Antes de entrar a analizar los criterios de clasificación de puestos de trabajo que contiene el Decreto 56/2013, conviene examinar, aún, los restantes artículos de la Sección 1ª del Capitulo II de la Ley valenciana, de los cuales los 36, 37, 38 y 39 se ocupan de los distintos puestos de trabajo y de su naturaleza jurídica, distinguiendo entre puestos de naturaleza funcionarial, laboral o eventual y declarando que, con carácter general, los puestos de trabajo se clasificarán como puestos de naturaleza funcionarial y, en todo caso, aquellos cuyo desempeño implique la participación directa o indirecta en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguarda de los intereses generales. Los seguidores del blog ya saben que se ha reflexionado mucho sobre la distinción entre funcionarios y laborales y sobre el concepto de la función pública. El precepto sigue lo que ya se puede considerar una vía y concepción tradicional, con la precisión de que el ejercicio de potestades o participación en él, puede ser indirecto, lo que permite incluir sin problemas a una serie de ejercientes de actividades profesionales que en el mundo civil serían contratados laborales, pero que en la Administración pública actúan alrededor de ese ejercicio de potestades y contribuyen a la garantía de los intereses públicos o generales.

Por lo que respecta a los puestos de naturaleza laboral, la ley, en su artículo 38, nos dice que sólo pueden ser clasificados como tales aquellos que impliquen un oficio concreto. Lo que se puede considerar como oficio, no se nos indica, por lo que ha de ser objeto de interpretación o de desarrollo. En cuanto al desarrollo hay que ver si el Decreto 56/2013 nos dice algo más y en su artículo 9 al referirse a los puestos de naturaleza laboral establece que éstos se clasificaran asignándoles el grupo profesional correspondiente, de acuerdo con la normativa laboral vigente (se entiende en cada momento) y, en su caso, el convenio colectivo que resulte de aplicación. Hay pues que analizar más la cuestión ya que presenta algunos aspectos a considerar.


No cabe duda que muchos de los cuerpos de funcionarios de nuestras Administraciones públicas y de los que crea la Ley valenciana que analizamos, pueden desarrollar funciones, tareas y actividades coincidentes con profesiones existentes en el mercado laboral civil, por lo que analizando el Decreto, por ejemplo, respecto de un arquitecto técnico o un médico o un profesor o un auxiliar administrativo, o un subalterno, etc., podemos encontrar, en la legislación laboral, un grupo profesional para su posible encuadre o clasificación o un convenio colectivo que les sea de aplicación en el mundo civil y orden laboral. Por ello lo esencial es la consideración de lo establecido en el artículo 37 de la ley y la conexión con el ejercicio de potestades y garantía o salvaguarda de los intereses generales; ideas o conceptos lo suficientemente amplias como para considerar funcionarios a la mayor parte de los profesionales que actúan en el seno de la organización administrativa pública burocratizada, el tema, pues, guarda, relación con la necesaria regulación clara y definitiva de cuándo la Administración puede actuar conforme al derecho privado, sin burla de las potestades y de los intereses generales.

El tema da para bastantes consideraciones, pero ante la voluntad legal de que la mayor parte de los puestos sean clasificados como de naturaleza funcionarial, considero que es conveniente atender al término oficio utilizado en el artículo 38, ya que él puede remontarnos a algo que la legislación de régimen local siempre mantuvo: la relación entre personal laboral y los oficios. Término con más de una acepción, pero dónde hay una que permite limitar más el campo y es la que el Diccionario de la Lengua española de la Real Academia de la Lengua, establece o considera como profesión de algún arte mecánica. Pero la realidad es bien diferente, pues, en la Ley al crear los cuerpos vemos muchos que encajan en esta idea o acepción, como por ejemplo, clarísimo además, la escala de conducción y mecánica de vehículos. También la escala de auxiliar de servicios que engloba las funciones subalternas tradicionales. Hay que tener en cuenta que los subalternos llegaron a ser considerados como laborales o plenamente laboralizables, en la década de los ochenta.

No se soluciona el problema habitual por el que cuando conviene se laboralizan puestos que pueden ser funcionariales, para posteriormente funcionarizarlos para que la permanencia de las personas quede garantizada. Estas clasificaciones siempre han estado sujetas a veleidades políticas y poco al interés general. Por eso la racionalidad no es posible y la funcionarización plena o casi plena evita corruptelas y corrupciones, éstas últimas facilitadas a través de la creación de empresas públicas regidas por derecho privado y por laboralizaciones. De nada sirven en estos casos las leyes pues siempre hay un resquicio para justificar una decisión clasificatoria de un puesto o la creación de una empresa de derecho privado y funcionarios o consultores para ello. Pero otro día escribiré sobre la temporalidad en los puestos de trabajo.

Nada de particular, en cuanto a la clasificación, nos ofrece el artículo 39 referido a los puestos de naturaleza eventual, pero queda un largo artículo 40 que expone supuestos especiales de clasificación de puestos de trabajo. No lo voy a reflejar literalmente de modo completo. En su punto 1 se justifica la clasificación como de provisión indistinta por más de un cuerpo o escala del mismo subgrupo profesional de los puestos de trabajo con rango de subdirección general o jefatura de servicio y se puede hacer en consideración a las funciones que deben desempeñarse, así como a su posición en la estructura organizativa. Confieso que este tema, y los que me siguen bien lo saben o bien lo intuyen, me produce desasosiego e impotencia por muchas razones, ya que aunque aparentemente no se obligue a que todas las subdirecciones generales o jefaturas de servicio sean clasificadas como de provisión indistinta, si propicia dicha situación que ya existía antes de la nueva ley, de modo que el ápice superior y medio de las Administraciones públicas no corresponde firmemente al principio de mérito y capacidad sino a la pura confianza, política o no. Y la ley no nos indica qué funciones llevan a esa posibilidad de que indistintamente diferentes funcionarios o cuerpos estén habilitados para el desempeño de la subdirección general o servicio correspondiente, porque dice "funciones"  lo que constituye una abstracción, la que bien considerada y analizada lo que refleja es el carácter  más o menos directivo o gerencial de estos puestos desde un punto de vista estrictamente público y de derecho administrativo y de ciencia de la administración pública y no desde el que nos cuela el derecho privado o la ciencia de la administración destinada a la empresa. Concepto muy distinto del que mantiene esta Ley valenciana respecto del denominado personal directivo profesional que da para comentarios individualizados y entrada al efecto. Para mayor vergüenza, desde mi punto de vista, la decisión alcanza al nivel inmediato inferior a la subdirección general, el de las jefaturas de servicio, en tanto no se vuelva a decisiones organizativas que creen por encima áreas, divisiones y otras organizaciones similares, tendentes a aumentar el espacio de organización de confianza o solución para incrementar retribuciones complementarias. Todos estos puestos, además, son clasificados como de libre designación en las relaciones de puestos de trabajo. Veánlas aquí si les es de interés o para investigar como están las cosas en la función pública valenciana. Pero vaya por delante que precisamente dónde más preparación y experiencia se necesita, donde más se contribuye a la eficacia y ajuste a derecho de políticas públicas, normas y actos administrativos, es dónde mayor libertad de designación a dedo existe y donde mayor dependencia del político y precariedad en el puesto tiene el funcionario. Es precisamente donde las funciones son las propias de la dirección adquiribles básicamente por experiencia, pero que son el nivel superior del generalista o fruto de una especialización y formación al efecto. Ese es el mérito que requieren y, en todo caso, lo necesario antes de aplicar una libre designación conforme a los principios generales de la función pública y de la buena administración. Claro que esto es general en España y parece aceptarse como normal, pese a las consecuencias que venimos viendo cada día. Un cheque en blanco para el político avalado formalmente por un parlamento y, según existan enmiendas presentadas en contra o no de la decisión legal, también materialmente.

La misma decisión, sin la transcendencia de la anterior se ofrece en el caso de las secretarias de altos cargos y de los coordinadores- asesores. En este caso justificable porque si hay una relación de confianza más manifiesta.

Pero el punto 2 del artículo, que se refiere a los puestos de naturaleza con jefatura que no son las antes comentadas; es decir, secciones y negociados, permite que "excepcionalmente" y en los términos reglamentarios se puedan también clasificar puestos de naturaleza funcionarial para su provisión por un cuerpo o escala correspondiente a un subgrupo ,o grupo profesional en el supuesto de que éste no tenga subgrupo, y su inmediato superior o inferior, siempre que ambos pertenezcan al mismo itinerario profesional. Estamos, pues en los puestos que se han venido denominando como barrados, o sea A/B o B/C; etc. Se demuestra así lo comentado en la entrada anterior respecto a puestos que pueden ser desempeñados por personas con nivel de titulación diferente; situación que no cuadra con la idea tradicional de cuerpo funcionarial. La Ley, si ven sus anexos y también las relaciones de puestos de trabajo, no parece haber simplificado la gestión con la adopción de un sistema corporativo. Desde mi punto de vista, creo que lo complica y fuerza conceptos como el de escala o acude al denominado itinerario profesional, para restar peso al puesto de trabajo, pero teniendo que seguir considerándolo en definitiva, de modo contradictorio pues.

El punto 3 realiza la previsión de que en la administración sanitaria educativa y de justicia, en los puestos de subdirección general y jefatura de servicio que guarden relación directa con las competencias sustantivas de cada uno de los sectores de los citados sectores funcionariales se puedan clasificar para personal sanitario, docente y de justicia. Nada que ver, pues, con la separación entre administración general y especial o entre tareas burocráticas y ejecutivas de la norma, sobre todo en el nivel de los servicios, y la especialidad correspondiente y su función y finalidad. Bien está la participación de especialistas en la planificación y en algún nivel superior directivo, pero la generalización que puede resultar, nos conduce a las épocas anteriores a la reforma de 1964 y su sentido. Pero esta realidad es general. Los que vivimos aquella reforma y venimos de ella no podemos ver esto con buenos ojos. Claro que en cambio, las Comunidades autónomas no tiene militares que colocar, pero sí cuerpos de seguridad. En fin el sector burocrático es refugio general, más que administración general como especialidad y formación y el derecho sufre y se limita a los cuerpos jurídicos que no pueden con el peso de los asuntos que se plantean por esta estructura y el principio de legalidad se resiente y se incrementa la conflictividad contenciosa y la jurisdicción en este orden no tiene garantizado que las resoluciones administrativas y las alegaciones posteriores de la Administración pública sean objetivas y ajustadas a Derecho. El sistema se quiebra, la subjetividad e incluso la mentira llega a las salas de la Justicia.

Por último el punto 4, al decir:.La clasificación de puestos de trabajo y las respectivas relaciones podrán prever su provisión mediante personal funcionario de otras administraciones públicas de acuerdo con los principios y criterios establecidos en el artículo 113 de esta ley, remite al clasificador una decisión que pareciendo que abre horizontes realmente los cierra y si no que se lo pregunten a los que quieren cambiar de Comunidad autónoma y no pueden o han de pedir favores o acudir y apurar la figura de la comisión de servicios. Primero, se redacta el precepto mediante un "podrán", término que permite alegar la existencia de una discrecionalidad  y, segundo, el artículo que se cita remite a la reciprocidad y a los convenios u otros instrumentos de colaboración. Particularmente entiendo que los funcionarios españoles tienen un derecho fundamental a circular libremente en el territorio nacional y ello no es posible si no pueden acceder a los puestos de trabajo de cualquiera de sus administraciones conforme a los principios generales y básicos de mérito, capacidad, igualdad, libre concurrencia y publicidad. Lo más justo, lo más legal y ajustado a derecho es que mediante concurso, si se quiere con alguna prueba adicional y racional, se pudiera acceder a cualquier Administración y que ello no dependa, por ejemplo, de la subjetividad del clasificador o del establecimiento caprichoso de porcentajes o de la voluntad del directivo o político de turno y de su afición a aparecer firmando convenios o no, o de hacerlo con las Administraciones gestionadas por su mismo partido político y no con otras. Lo importante es cumplir los requisitos del puesto y tener más mérito que el resto de los funcionarios y el hecho de que la oferta de empleo público pueda complicarse es un problema de gestión y periodificación de la misma y ello no puede imponerse sobre los principios y derechos mencionados, pues entonces son los intereses burocráticos los que se imponen. Pero este, una vez más el panorama actual y no sólo, naturalmente en la Comunidad Valenciana.

Sigue pendiente el analizar lo que en estos aspectos regula el Decreto 56/2013.

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