ABUNDANDO EN LA NATURALEZA DE LAS RELACIONES DE PUESTOS DE TRABAJO

En la última entrada de este blog, en el análisis de los puestos de trabajo y de la legislación valenciana al respecto, se llegó al articulado que se refiere a las relaciones de puestos de trabajo y con ello, y ante la reciente jurisprudencia relativa a la naturaleza jurídica de las mismas, renacen en mí las cuestiones que se me plantean en esta materia y que abordé hace años, en la Revista General de Derecho, en su número 670-671 de Julio-Agosto 2000, en el artículo titulado Las relaciones de puestos de trabajo: Su naturaleza jurídica y problemática. En él, en la página 8989, respecto a si de podía considerar que las relaciones de puestos de trabajo podían tener un carácter ordenador, y en crítica a la sentencia del Tribunal Constitucional 156/1998, de 13 de julio, afirmaba por mi parte lo siguiente: Es indudable que se está otorgando a las relaciones de puestos de trabajo una función y un valor que no les es propio pues si bien es posible mantener que tienen un contenido ordenador, éste no puede ser el de determinar o prever, ni con carácter general ni singular para uno o varios puestos, si se puede o no acceder desde otras Administraciones públicas a la propia, sino simplemente en qué o bajo qué condiciones se puede hacer y nunca de modo imperativo absoluto. Esto era dicho considerando la cuestión de la movilidad territorial de los funcionarios públicos. En cuanto a la naturaleza de las relaciones de puestos de trabajo, al comentar la sentencia del TS de 26 de mayo de 1998 que, confirmando jurisprudencia anterior, declaraba la naturaleza de acto plúrimo de las relaciones de puestos de trabajo, exponía yo lo siguiente:

Y ello es lo que hace necesario que se ahonde en las características propias de las relaciones de puestos de trabajo, para concluir si la jurisprudencia acierta en su clasificación y atribución de naturaleza.

En este aspecto lo primero que hay que destacar es que el acto proveniente de los órganos de gobierno de las Administraciones públicas, con forma de decreto u orden, en cuanto a las relaciones de puestos de trabajo, son aprobatorios de las mismas y no constitutivos ni creadores, lo que pone de relieve la existencia de actos anteriores, cuya categoría también cabe determinar; pero para ello es preciso examinar la escasa normativa que se ha ocupado de la materia. Y me refería y analizaba el contenido de la Orden de 30 de junio de 1964 y también de la Orden de 17 de julio de 1965 para enumerar o exponer una buena serie de los actos que son necesarios para llegar a la aprobación de las plantillas orgánicas, hoy relaciones de puestos de trabajo. Tema que también he puesto de relieve en la serie que vengo dedicando a los puestos de trabajo y a sus relaciones, para concluir de ello, entonces, que: De todo lo antedicho, no se deduce tanto la existencia de un acto plúrimo con vocación normativa como un conjunto de actos administrativos que necesitan una aprobación superior por afectar a distintos departamentos o la organización completa de una Administración pública. Es decir, nos encontramos con un complejo de actos o con un acto complejo, según se quiera; pero, en todo caso, nos encontramos con unos actos de substrato técnico y no jurídico, con resultado ordenador, que no normativo, que no precisan realmente de una aplicación en el sentido que se utiliza el término respecto de las normas jurídicas o administrativas, puesto que no se parte de un supuesto, sino de un hecho: La clasificación de un puesto. Y un poco después: No es, en el caso de las relaciones de puestos de trabajo, una norma la que obliga, no es una previsión o una proposición jurídica propiamente dicha, constituyen un resultado o acto previo del que no se puede prescindir.

En consecuencia, desde nuestro punto de vista las relaciones de puestos de trabajo son un acto complejo y su aprobación, en su caso, por decreto de los gobiernos de cada Administración pública o por resoluciones conjuntas o de órganos colegiados o comisiones, no significa que sean o se conviertan en disposiciones de carácter general y tampoco les es adecuado el carácter de actos plúrimos, pues no hay, en principio, unos destinatarios plurales o indeterminados, sino que el destinatario es la propia Administración....No sigo con la cuestión, me remito al artículo mencionado, cuyas partes he reflejado, pero sí señalo que para llegar a las relaciones de puestos de trabajo existían previamente más de una decena de actos o actuaciones tanto técnicas como formales, constituyendo un claro procedimiento. Mi opinión no ha cambiado, tal como se puede deducir de la serie de entradas publicadas sobre la cuestión, pero ante lo referido en ellas y la reciente Sentencia de 5 de febrero de este año, que se puede ver aquí, se me ha replanteado la cuestión del carácter ordenador o no de las relaciones de puestos de trabajo y de la importancia verdadera de la naturaleza de las mismas, y ello es lo que abordo ahora de modo directo. 

De la sentencia antes citada surgen varias cuestiones en este orden. Así vemos que se afirma: entendemos que la RPT no es un acto ordenador, sino un acto ordenado, mediante el que la Administración se autoorganiza, ordenando un elemento de su estructura como es el del personal integrado en ella. Y mi reacción inmediata es dudar de que se pueda decir que es ordenado en si mismo y menos que ordene el personal, sino que realmente afecta a la estructura orgánica en el nivel de puestos, pues lo que ordena al personal es la propia ley específica en la materia. Respecto a si es un acto ordenado o no, en verdad lo dudo, pues tal como decía es un acto técnico, bien de análisis de una realidad o bien de clasificación, o sea, dado el análisis realizado, determinar en qué supuestos de los regulados se encuentra el puesto analizado y cuáles son sus requisitos, principalmente a efectos de provisión o retribución. El criterio técnico no viene ordenado o es resultado de un mandato, es simplemente un análisis de base científica dentro de los límites legales y organización predeterminada por la norma. Organización que, igualmente, ha nacido o debía nacer de un conocimiento científico y técnico de la realidad existente que es objeto de concreción por un acto de voluntad jurídica o de poder, que resulta el ordenador final; si bien este origen técnico de lo que está ya constituido como norma se pierde, de modo que queda como un elemento ordenador de lo básico o de las líneas maestras, fruto por tanto de la experiencia y la historia y de la voluntad política consiguiente que lo convierte en derecho o en elemento jurídico. Y en este sentido en ese artículo del año 2000 ya decía lo siguiente: Es decir, en resumen, la actividad de análisis y clasificación puede ser, según se trate del funcionamiento inicial de una Administración pública o de un órgano administrativo o de una Administración ya organizada, un sistema que permita reglamentar la estructura orgánica por niveles de destino, jerárquicos y de responsabilidad y reglamentar los sistemas retributivos de personal o una mera actividad analítica de encaje y clasificación de un puesto en estructuras, niveles y complementos retributivos prefijados. Por todo ello, lo que ocurre cuando se discute jurídicamente una relación de puestos de trabajo, no es si se ajusta a lo ordenado o regulado en la ley, sino que lo que se discute es el acto analítico o el clasificatorio o la realidad descrita en ellos y que recoge la relación. De ahí que la mayor parte de las veces se haga referencia en la jurisprudencia no a problemas jurídicos, en sentido estricto, sino a la discrecionalidad o a la potestad organizatoria para huir de entrar a analizar la decisión técnica y de ahí también que los problemas jurídicos se desarrollen en el plano de los principios generales y de la igualdad o de la carencia de fundamentos o motivaciones o  de la inexistencia de la actividad técnica requerida.

De otro lado, hay que tener en cuenta que lo normal es que los manuales de análisis y clasificación que, en relación con las normas específicas de función pública, serían el elemento ordenador de la actividad que concluye en las relaciones de puestos de trabajo y su aprobación formal y publicación, no existan o no se publiquen o se formalicen como normas. De ahí, que el carácter técnico es pleno en la práctica.

La Sentencia de 5 de febrero en cuanto a sí las relaciones de puestos de trabajo son o no algo más que una cuestión de personal, desde mi punto de vista da una larga cambiada y elude esta cuestión básica con estos argumentos: Finalmente, en cuanto a la alegación de que las relaciones de puestos de trabajo no sean una simple cuestión de personal, supone, sin duda, un planteamiento de mayor solidez; pero su aceptación se opondría a una constante jurisprudencia de esta Sala, que, sin quiebra, ha venido considerándolas como cuestión de personal, como tales incluibles en el supuesto del art. 86.2.a) LJCA, si bien aplicando, como excepción de la salvedad establecida en dicho precepto, lo dispuesto en el apartado 3 de dicho art. 86, sobre la base de su consideración como disposiciones generales.
La alegación del recurrente en ese particular para evitar la modificación de la jurisprudencia, frente a la que se le abría el trámite de audiencia, supondría una modificación de mucho mayor calado, que la Sala no considera hacedero.
El término legal, no rigurosamente preciso, de "cuestiones de personal" es susceptible de encuadrar, no solo cuestiones atinentes a situaciones individualizadas y concretas, sino cuestiones afectantes a las situaciones de los funcionarios, aunque desde una perspectiva general o no individualizada, siendo precisamente esa perspectiva la que ha prevalecido de modo continúo en la jurisprudencia relativa a las relaciones de puestos de trabajo.

Pues bien esta es para mí una cuestión especial y de máxima importancia y la que haría que la de la naturaleza jurídica no sea la cuestión principal, sino la de si las relaciones de puestos de trabajo cumplen los principios y finalidad para los que surgen y que reflejaba mucho mejor su anterior consideración como plantillas orgánicas. Es claramente una materia de organización y de pleno desarrollo de la estructura orgánica que, naturalmente, tiene efectos en la actividad y carrera del personal. Las repercusiones de la ausencia de base técnica, por ejemplo, o de análisis de la realidad, o la arbitrariedad son problemas de legalidad, en cuanto afectan a la racionalidad organizativa, a la eficacia, al gasto público y a la existencia o no de verdadera administración pública y de servicio a los intereses generales. Bastante más que una simple cuestión de personal. Todo un procedimiento, toda una serie de actos y un gran expediente administrativo y me atrevo a decir que puede ser una actuación de mayor transcendencia que muchas disposiciones generales.

Dicho esto, qué importa pues toda la cuestión formal de la naturaleza jurídica de las relaciones de puestos de trabajo o de si es doble o no, ello se convierte en un ejercicio de mera doctrina cuyos efectos prácticos están por ver, pues con todo ello para mí se ha olvidado la importancia que antes he señalado. Es como siempre, o debe de ser, en lo contencioso-administrativo el interés público lo primero, frente al cual el efecto individualizado -que es la verdadera la cuestión de personal-, es ese interés lo primordial, lo demás ejercicios de doctrinales e intereses o aficiones de profesores, pero algo que al ciudadano o al funcionario corriente nada le importan y que no es justicia sino, como he dicho doctrina y, en este caso, además discutible. Llegando a esta conclusión nada importa ya el problema de la naturaleza jurídica y sus cuestiones científicas o doctrinales, importan los efectos y la transcendencia y si ordenan, o no, tampoco es lo sustancial, pues ordenar es tanto ejercer un mandato, vertiente con conexión jurídica o propia del derecho, o poner orden y sentido, cuestión de conexión general con la buena administración, primera y básica exigencia o principio legal. Olvidar esto y perderse en otras cuestiones puede considerarse como irse por los cerros de Úbeda.

Y resulta que en el año 2000 estas eran más o menos mis conclusiones y así en conclusión general consideraba todo lo que sigue:

Conforme a todo lo expuesto, pues, no es lo importante el determinar la naturaleza de las relaciones de puestos de trabajo, sino el poner al descubierto la compleja actividad técnica que es la base y fundamento de las decisiones organizativas y también de los sistemas de selección de personal y de provisión de puestos de trabajo y, además, que esta actividad, desde el punto de vista judicial, constituye un expediente exigible como justificación y prueba de la racionalidad y necesidad de los requisitos establecidos en los puestos de trabajo y que sólo este expediente y actividad da sentido y legalidad a las relaciones. Su inexistencia o la mera alegación abstracta de una conveniencia o necesidad, sólo es justificable en órganos de nueva creación con funciones nuevas y distintas a las existentes, pues, en los demás casos, es frecuente que la decisión que se adopte carezca de fundamento técnico o que existan desviaciones de poder, aprovechando o acudiendo a reformas estructurales, para eliminar a personas determinadas de puestos concretos o para convertir en decisión política lo que debe de ser decisión técnica. Cuando los Tribunales de justicia no exigen la justificación técnica, el análisis y la clasificación previa de los puestos de trabajo, cuando consideran que se trata de una actividad discrecional o de una potestad no controlable, eliminan un elemento probatorio y contribuyen a que no se cumpla una parte esencial del ordenamiento jurídico administrativo y la irracionalidad queda consagrada y la función pública se desprofesionaliza; ya que si no son racionales las exigencias de la formación de las personas o, por ejemplo, todos los puestos son de libre designación o todos incompatibles, el sistema previsto no existe y si él no existe, acaba no existiendo Administración pública. Y esto ocurre muchas veces porque, olvidando el interés público, con visión civilista, prima el derecho subjetivo en general; pero cuando a un derecho subjetivo concreto se le estima, en cambio, como poco importante -como puede ocurrir cuando se reclama por un funcionario el derecho a un nivel de destino diferente del adjudicado a un puesto, o se dilucida si se realizan las mismas funciones o no- y se compara con el complejo sistema que hemos descrito y la Administración alega abstractamente intereses públicos superiores y el juez tiene que sustituir el sistema, por inexistente, por la actividad investigadora judicial, se comprende que resulte preferible y más fácil refugiarse en la potestad discrecional, justificada como un interés público o de las Administraciones públicas. Pero, entonces, no se realiza la confrontación con otros intereses públicos definidos en la ley que limitan concretamente dicha potestad mediante la exigencia de procedimientos que precisamente resultan eludidos, y es esta eliminación del procedimiento o la carencia de análisis de la racionalidad y adecuación de la clasificación del puesto de trabajo, pues, el antijurídico más grave a considerar. Una parte del derecho objetivo declarada como un fin público, como una obligación de la administración y como una garantía jurídica de los intereses públicos declarados como principios generales de la organización, pues no es eficaz, no se cumple.

Dicho lo cual, ya que la sentencia y los votos disidentes se refieren a la seguridad jurídica, cabe preguntase si ¿no es todavía más transcendental la seguridad jurídica que implica que el ordenamiento jurídico y sus principios se cumplan y sean efectivos?

No, no he cambiado, sigo con el mismo encabezonamiento y con la misma idea, bien sea equivocado o no, si bien, como es natural, creo en mis razones, y de ello es muestra todo lo que sobre la materia vengo exponiendo en este blog.