martes, 16 de diciembre de 2014

LOS CONOCIMIENTOS DE LOS FUNCIONARIOS EN LA ACTUALIDAD

En mí última entrada aludía a los servicios  de personal y a su función asesora respecto de los funcionarios y al hacerlo también me refería a los conocimientos que los funcionarios tienen respecto de sus derechos y ello me hacía pensar también en el nivel general de conocimientos que los funcionarios puedan tener del ordenamiento jurídico. En este aspecto hay que tener en cuenta que era esencial, y para mí lo sigue siendo, la diferenciación o división entre administración general y administración especial, que a partir de 1964 derivó en la creación de los Cuerpos generales, con sus ventajas e inconvenientes y en la disposición de que los funcionarios de cuerpos especiales se dedicaran al ejercicio de su profesión y no a las funciones burocráticas que se consideraban ya legalmente como propias y exclusivas de los generalistas o administrativos puros. De esto se ha escrito mucho en el blog. Entre esas funciones y conocimientos de los generalistas podemos considerar que forma un núcleo esencial el del Derecho administrativo, en especial el procedimiento administrativo y la legislación relativa a la función pública, general y común y la especial en cada caso. De este modo, los servicios de personal es normal que sean gestionados por funcionarios de administración general.

Esta situación hace que en aquellos departamentos superiores de cada Administración pública en los que existen cuerpos propios y especiales, los generalistas deban asesorar en derecho administrativo y en los aspectos de éste que afectan a los funcionarios especiales. Por tanto considero más disculpable que un especialista ignore algo del ordenamiento jurídico que le afecta que el que un generalista lo haga respecto del general administrativo o del específico del departamento en que sirve. Pero es que, además, hoy la señalada distinción y las finalidades que conllevaba la reforma de la función pública de 1965, han prácticamente desaparecido con la proliferación de Comunidades Autónomas y el consecuente predominio e influencia de la política sobre la gestión, de modo que los especialistas gestionan servicios administrativos y ejercen funciones burocráticas para las que no están preparados, con lo que éstas se reducen en amplitud e importancia y sus componentes jurídicos no se atienden en cada servicio, trasladando la función a otros servicios y formando una acumulación de pequeños conflictos y dudas que se produce en los servicios jurídicos o en las secretarias generales administrativas que están bien configuradas y con personal dispuesto a resolver los problemas, pues, en otro caso, la acumulación se produce sólo en los servicios jurídicos; los cuales, en buena parte de casos con las tendencias corporativas ya no cuentan con generalistas y pierden la experiencia en la gestión propia departamental. Esta pérdida de información especializada en la gestión y procedimientos administrativos propios no es sólo de los servicios jurídicos sino también general por la presencia burocrática de los especialistas. Pero también hay más aspectos a destacar y que trataré de exponer a continuación y que tienen algo que ver con las tendencias a considerar la gestión en sus aspectos de empresa privada.
En, efecto, hay que tener en cuenta que, desde la visión de una Ciencia de la Administración de base norteamericana o de gestión de empresas y no de la más propia y adecuada a una Administración pública del Profesor Baena del Acázar, se otorga mucha importancia a la gestión burocrática corriente y general o común a cualquier organismo y el derecho, instrumento esencial en una Administración pública, pierde importancia o incluso se considera un obstáculo. Esta visión o situación, unida al predominio político que se produce por la multiplicación de administraciones descentralizadas y sus múltiples centros de poder, junto con el incremento, consecuente, de los puestos de libre designación y reducción palpable del mérito y capacidad y el manejo instrumental de las relaciones de puestos de trabajo con fines bastardos, hace que el funcionario público en su concepto tradicional esté desapareciendo para quedar en mero empleado y simple gestor que obedece órdenes, que proceden de cargos políticos y politizados que persiguen fines de "empresa" o rentas de carácter político, éste, además, mal entendido. No quiero decir con todo esto que esa ciencia de la administración encargada de los problemas de gestión simple y de racionalización o simplificación o de eficacia administrativa no sea útil, pero no es la esencia de una Administración Pública que es parte de un Poder ejecutivo que ha de hacer efectivo el derecho de todos los ciudadanos y declarado en las leyes, incluidos los servicios básicos a los mismos, de acuerdo con la capacidad económica de un país y para siempre, con la necesidad añadida de una coordinación nacional entre las distintas Administraciones públicas, dirigida a la igualdad y a la eficacia, lo que implica la presencia y dirección de un Gobierno estatal general y común y fuerte.

Creo que el lector comprenderá que esta situación hace que los conocimientos, tanto de políticos como funcionarios, sean peores que si la Administración fuera más reducida, ya que es lógico que a mayor número de funcionarios la calidad se reduce y no digamos en el caso de los políticos. La cosecha es variada y el campo, al ser mayor y sin operarios expertos y dedicados, peor trabajado y el producto empeora.

Aún hay un componente más que también influye y es que en esta multiplicación de Administraciones también se han multiplicado las Universidades y las materias que imparten, de tal manera que no sólo el profesorado se selecciona de modo endogámico sino que, además, con fundamento en la incorporación de personal con experiencia y práctica en cada materia, muchos funcionarios han accedido como profesores asociados a dichas universidades, lo que genera un tipo de funcionario, en el que se me pudo haber incluido, que adquiere un carácter profesoral también en su función y actividad y que, cuando realmente no cuenta con los conocimientos generales apropiados o necesarios en la función pública superior, en el nivel que siempre se consideró, y pertenece a la nueva generación, e interviene en la proyección normativa de su departamento, puede dar lugar a normas que crean grandes problemas de gestión y que no fueron objeto de la reflexión necesaria y de las simulaciones precisas para garantizar su eficacia, todo agravado por las necesidades del político y de su tiempo de acción o de "eficacia".

En fin, un panorama bastante desfavorable y del que me parece que no se es consciente y en el que mucho hay que hacer en el aspecto formativo, pero también en una consciencia política de la situación que se compagine con la necesaria rehabilitación moral del sistema político y administrativo. Si no resulta que estamos en un mundo en que las normas son el espacio de fantasía y la acción un mundo de realidad corrupta e ineficaz. No nos ha favorecido la descentralización en estos aspectos y, además, se ha complicado el derecho y la gestión y con ello la conflictividad jurídica y la desigualdad material entre funcionarios de unas y otras Administraciones. 

Imagínense si hoy se tratase de poner de actualidad estos artículos vigentes de la Ley de Proceso Autonómico:

Artículo veintiocho

1. Tendrán carácter nacional los Cuerpos o Escalas de funcionarios a los que en el futuro una Ley del Estado asigne dicho carácter.
Las funciones propias de estos Cuerpos o Escalas deberán ser desempeñados en las Comunidades Autónomas por funcionarios procedentes de los mismos.

2. Los funcionarios de los Cuerpos nacionales podrán participar en los concursos que convoquen la Administración del Estado y las Comunidades Autónomas, para la provisión de puestos de trabajo de dichos Cuerpos existentes en éstas.

Artículo veintinueve
A iniciativa de las Comunidades Autónomas, el Estado podrá acordar que determinados puestos de trabajo de la Administración de aquéllas sean desempeñados por funcionarios de Cuerpos o Escalas estatales. De esta decisión se dará traslado a los órganos competentes en materia de personal de la Administración del Estado, a efectos de la ampliación de las correspondientes plantillas. El régimen de estos funcionarios será igualmente el establecido en el párrafo 2 del artículo anterior.

¿Cree alguien que el Estado creara hoy un cuerpo nacional o que alguna Comunidad Autónoma realice el acuerdo señalado? Creo que otro día no habrá más remedio que hablar del reciente Decreto 186/2014 del Consell de la Generalitat Valenciana sobre el sistema de carrera profesional horizontal y la evaluación del desempeño. Crean que no me apetece.

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