ALEJANDRO NIETO Y EL DESGOBIERNO III

Encuentro, en la ficha de algunos libros de Alejandro Nieto, tantas cosas que sería interminable seguir escribiendo habría que copiar cada libro, pues son un fiel retrato de nuestra actualidad. La realidad es que con los años pesa  el escepticismo sobre la real utilidad de escribir sobre ello o de establecer una crítica que pueda mover a una reacción. Desde luego, desde mi experiencia y mi realidad actual, con bastantes años a las espaldas, veo en este continuo vaivén de políticos, leyes, propaganda, clientelismo, etc., no sólo la pérdida de la idea de una Administración pública. Y siempre añado pública, pues eso es la que ya no es. Con la llegada a saco de la Política y su relación espuria con la Administración, dominando las instituciones básicas, nada dura, nada llega a ser eficaz, ni nadie se ocupa de mantener servicios sino de hacer muchas leyes, anuncios de políticas públicas e ignorando por carencia de formación el Derecho con mayúsculas.

En la Organización del desgobierno, Nieto nos dice algo claro al respecto: "La acción administrativa precisa de continuidad y si esta falta nada puede hacerse y los intereses públicos padecen, quebrantándose, además, la confianza y -por ende la colaboración-de los ciudadanos. Todo se reduce, en definitiva, a buenas intenciones y mejores palabras, a mucho ruido y pocas nueces".

En más de una ocasión me he referido al exceso de legislación e, incluso, a que los funcionarios cubren su responsabilidad normando y los políticos acuden a leyes para cambiar alguna doctrina judicial que les molesta al anular sus actos Y así Nieto también apunta:

" La clave de la disfunción que se denuncia se encuentra en la circunstancia de que la legalidad está siendo entendida no sólo como el sometimiento  a la ley, sino como la exigencia de que todas las tomas de decisiones han de ir precedidas de una norma general, sin lo cual se consideran ilegales." 

Por mi parte, diría que lo que se produce es la inactividad funcionarial para eludir responsabilidades y, además, porque se ignora el ordenamiento jurídico como un completo y como Derecho, sin capacidad ya, o voluntad, de apoyar, más allá del precepto concreto, de buscar en aquél una solución al problema y resulta mejor, en todos los sentidos, no hacer nada; incluso para no mostrar el funcionario su ignorancia, cosa que hoy cada día los funcionarios hacen más patente.

Y siguiendo con ese exceso de legislación Nieto dice. "De esta suerte se ha formado una competitividad peculiar en la que cada ministerio ha de publicar muchas páginas en la Gaceta como prueba de su actividad. El prestigio de un ministerio se mide por su capacidad de lograr la aprobación de leyes en las Cortes y de decretos en el Gobierno, sin que nadie se preocupe luego de la operatividad de tales disposiciones"

Además hay que añadir que con la politización de la función pública y la libre designación o nombramiento, el artífice de la política ya normada puede no estar en el puesto del que depende su eficacia, pasando todo al olvido o a la inaplicación ya que el siguiente o no sabe o piensa de otro modo; consecuencia, o se incumple, o no llega a ser eficaz o se cambia por una nueva ley.

Sigue Nieto: "La existencia de esta << manía normativa>> ha sido provocada, tal como se ha indicado, por el influjo directo de determinadas escuelas jurídicas; pero su justificación más profunda se encuentra en principios ideológicos que recoge de forma expresa la Constitución:  la acción pública debe ser imparcial y lo imparcial se identifica - indebidamente- con lo abstracto. Según esto, hay que ir de lo abstracto a lo concreto: de la voluntad del pueblo a la acción del funcionario, pasando por las decisiones del Gobierno. Y, por otro lado, la gran ventaja que se atribuye a esta técnica es la de que facilita el control exterior. En efecto, gracias a la norma previa, los tribunales pueden concretar mejor la corrección de la decisión individualizada, puesto que les basta comprobar que se ajusta a la norma."

De este modo en la Justicia también contaminada por la temporalidad  y consecuente menor formación también aplica con preferencia el precepto y se resiente el ordenamiento jurídico como un todo relacionado.

Voy a acabar con algunos párrafos más de Nieto que antes expresa esa utilización de la norma como coartada y de eludir responsabilidades para seguir: "Los funcionarios no toman decisiones autónomas, sino que se limitan a cumplir normas generales. De esta forma la responsabilidad se diluye por completo: no hay responsabilidad en el dictado de la norma abstracta, puesto que por sí misma no es operativa; y no hay responsabilidad en la aplicación concreta de la norma, puesto que sería inicuo exigir cuentas a quien está  cumpliendo con su deber."

Nieto aún escribió años más tarde una revisión de la obra que comentamos y en 1996 público La "nueva" organización del desgobierno"

Espero que esté clara la situación hoy más aguda y que la Justicia vaya tomando nota de ellaó y de cómo a través del legislativo los partidos políticos marcan o limitan su acción si sólo aplican la Ley y no la ley u ordenamiento como Derecho que ha de informar la actuación de todos los poderes públicos como dispone la Constitución.

Pero también a la Justicia le vendría bien releer otra obra de Nieto: Balada de la ley y la justicia.

ALEJANDRO NIETO Y EL DESGOBIERNO ll

 

Alejandro Nieto en su obra de la Organización del desgobierno, obra escrita antes de que las Autonomías hubieran consolidado, o todo lo contrario desdeñado, sus Administraciones, en la Introducción definía a esta desorganización como un sistema de relaciones y por eso, desde mi punto de vista, su trabajo nos explica la relación con la política y se puede encuadrar como de Ciencia de la Administración y explicación de cómo funcionan, hoy aún de modo aún más claro y evidente, nuestras Administraciones públicas.

Sigue en su introducción diciéndonos, por ejemplo, lo siguiente:

"El Gobierno, en definitiva, cada uno de sus ministros, tiene una esencia trinitaria, compatible con su personalidad física: son gobernantes, son administradores y son miembros de un partido. Si falla cualquiera de estas tres facetas no habrá gobierno, sino desgobierno."

Para mí hoy sólo queda la última esencia: el partido, y con ella la permanencia en el poder para más desgobernar.

También nos denuncia la ausencia de preocupación por los estudios de la Administración y su escasa defensa, la cual debemos entender que no es la defensa de su acción propiamente dicha sino de su función trascendental, sin la cual aparece ese desgobierno y también la corrupción y la apropiación política de las instituciones, fin que ese sistema lleva incardinado pues el político lo que quiere es el poder absoluto.

Así nos dice : "Nadie hay, que yo sepa, que se haya atrevido a defender a la Administración: los ideólogos interesados, porque con su descredito llevan las aguas al molino propio, sea del partido de la oposición o del liberalismo a ultranza; y los analistas objetivos, porque su honradez no puede permitirles las alabanzas gratuitas, que sólo pueden rubricar plumas mercenarias"

De otro lado, también destaca lo que vengo manifestando del sistema de propaganda y fines electorales de gran número de leyes y su real ineficacia y la consiguiente contaminación legislativa que se incrementa con el sistema parlamentario autonómico. Hay que hacerse notar y atribuirse el mérito. 

Y así vemos: "Gobernar un país no es lanzar un manifiesto de reformas, sino realizarlas, a conciencia, claro es, de que reformar no es cambiar las cosas de sitio ni improvisar. La acción es imposible sin la previa reflexión."

Esa reflexión es función de la Administración y su análisis de viabilidad de las políticas públicas, tan destacada por Baena del Alcázar.

También viene a poner de manifiesto algo que al jurista o especialista exclusivo en Derecho Administrativo, no les interesa, centrándose sólo en la norma y ya empieza a analizar el comportamiento de los funcionarios, también en gran número contaminado de la idea de la separación entre política y administración y también contemplativos del precepto y no del Derecho.

La idea de la separación entre política y administración ha imperado siempre con mayor o menor fuerza y opino sobre todo por la ineficacia que produjo siempre la politización de puestos que debían ser técnicos y la, que hoy vemos, apropiación política de las instituciones jurídicas y administrativas. Y así la base de la sujeción de la Administración a la ley, crea un sentimiento falso de independencia o neutralidad, cuando sobre todo las leyes son, en realidad, únicamente una obra política de partidos. Y cuando el político no llega a ocupar un puesto técnico lo convierte en de libre nombramiento y designación, de modo que crea una dependencia del funcionario con el partido. 

Por ello, estimo que Nieto nos dice. "Puede ser que haya funcionarios que crean sinceramente que viven al margen de la política, pero desde luego no existen ministros que acepten que su cometido pueda realizarse sin administrar y, sin embargo, no se cuidan del aparato administrativo, ni tan siquiera de analizar las causas de su mal funcionamiento, que les impide trasladar a los hechos sus grandes ilusiones verbales."

Y más adelante: "La Administración nos vale para verificar lo que hacen los poderes - sean formales o informales-, habida cuenta que siempre interviene, bien sea por presencia (ejecutando las normas parlamentarias, las sentencias judiciales y las decisiones del Gobierno) o por ausencia: para el analista, por ejemplo, es igualmente significativa la represión oficial del juego como su pasividad en las zonas dominadas por un grupo o mafia que del juego vive.". 

Y esa verificación para mí radica primero en el nivel superior que debe aportar la eficacia y valoración previa de las políticas públicas y después en su examen de la legalidad de la acción administrativa para cumplir la ley.

Y Nieto llega a decir: "Por así decirlo, un gobierno de funcionarios desarrolla mejor las diferentes políticas departamentales; mientras que un gobierno político puede imponer una política general."

Quería acabar hoy con esta entrada con esa experiencia de Nieto que coincide con la mía, pero aún creo que vale la pena escribir otra pues aún hay bastante cosas que dice que ayuda a comprender porqué hemos llegado a la triste situación actual.

ALEJANDRO NIETO Y EL DESGOBIERNO I

Para el mantenimiento de este blog y el mío intelectual, busco entre mi biblioteca, fichas o descargas de documentos, aquellos párrafos u opiniones que coinciden con las mías y mi experiencia. En esta búsqueda encuentro una ficha de varias obras de Alejandro Nieto y en ella veo notas sobre su libro, que poseo, de la "Organización del desgobierno" y compruebo que ellas reflejan mucho de lo dicho en este blog por mi parte y una gran coincidencia con mi experiencia y por tanto con la suya anterior a la mía. Y una vez más, pienso "Todo está dicho".

Así nada más empezar esta obra Alejandro Nieto ya sentencia, en comunión con otro Alejandro, Olivan, que :  "Porque sin Gobierno y con Administración - valga el retruécano- puede gobernarse de alguna manera y las cosas funcionan; pero sin Administración no hay gobierno posible, por muy buenas que sean las voluntades y los propósitos de la clase política. Sin Administración, la voluntad política se reduce a un simple deseo, puesto que aquélla es el único instrumento que permite pasar del dicho al hecho y de la promesa a su cumplimiento....."

Y sólo con este inicio, aprecio como con el "valga el retruécano" nos pone de manifiesto la unión inseparable entre Gobierno o Política y Administración, y como funcionario técnico superior que fue en ésta, su visión es algo más que la de un jurista y es la de un gran experto en los fundamentos de la Administración pública y su cercanía a la Ciencia de la Administración.

De igual modo, al destacar cómo la voluntad política sin Administración queda en mero deseo y, al hacerlo, en esa voluntad quedan comprendidas las normas jurídicas y la cuestión de su eficacia o ineficacia. También nos está apuntando a la situación del desgobierno existente y la ineficacia de las promesas e inutilidad de muchas normas por dicha ineficacia.

Cuarenta y dos años nos separan de esta obra y sin embargo resulta de una realidad hoy insultante, por su multiplicación de modo que parece que en lugar de tomar nota de su crítica y aviso a navegantes, lo que se haya adquirido es cómo seguir las formas de desgobierno e ineficacia, propaganda y mentiras.

Recuerdo las sonrisas de los políticos con los que conviví comentando la obra con sonrisas y cierto reconocimiento de verdad en su contenido, pero que quedaba como un: ¡Este Alejandro!

Las obras de Alejandro Nieto son la prueba de que su postura de gran escéptico o viejo profesor era sólo eso, sus denuncias prueban lo contrario su gran aprecio de una buena Administración pública, demostrado con sus críticas. Por eso, siempre está en mi recuerdo aquél que en algún vez se dirigió a mí como " mi querido amigo" lo que me llena de orgullo, como lo hacía mi gran amistad con Mariano Baena y el aprendizaje que con él obtuve.

Seguiré comentando esta obra de Nieto, ya que es mejor leer sus palabras que las mías y hay materia de sobra.

LA ADMINISTRACIÓN COMO ESENCIA DE LA POLÍTICA

 Si se repasan los estudios de Administración Pública en EEUU, por ejemplo en el libro de A. Lepawsky, en el que se recogen opiniones de distintos autores y políticos vemos que uno de los principales temas es la separación entre Administración y Política y como principal referencia se alude a Wilson el que fuera Presidente.

En España el tema está presente también y esa pretendida separación que parte de una posición de eficacia y, quizá de lac dicotomía entre poder y técnica, pero si nos atenemos a la realidad Política y Administración están unidas con un peso específico en las políticas públicas a realizar por el Gobierno y los partidos políticos, con un final hoy, bastante formal y no muy efectivo por los juegos de las mayorías, en esa configuración de las políticas públicas como fines y derechos.

Pero la importancia de la Administración pública , de su configuración, experiencia y conocimientos es esencial y tema principal de este blog. Por ello voy a ir reflejando algunos puntos de la teoría norteamericana que coinciden con mi pensamiento y experiencia y que vienen a contener principios básicos en esta relación entre ambos conceptos e instituciones.

Por ejemplo, antes de ver lo que Wilson venía a decir, me gusta destacar esta frase de Henry Taylor: "Los hombres cuerdos, siempre han considerado que la ejecución de una política es en realidad su esencia". Y apunto que por eso en España es esencial el Curso de Ciencia de la Administración de Mariano Baena del Alcázar en cuanto nos define la Administración analizando las funciones de las administraciones públicas en esa eficacia. Es decir, va a la esencia y actividad superior de una Administración pública. Hoy, ahora, parece que esto es más necesario que nunca por un predominio político que se muestra ineficaz y meramente propagandístico, persiguiendo efectos en la opinión ciudadana a efectos del voto.

Acudiendo a Wilson en su estudio de la Administración, nos dice que " la acción de formular los planes más generales generales del gobierno no es una función administrativa y sí lo es la ejecución detallada de dichos planes" Y entonces pienso en que también es función administrativa el análisis previo de la viabilidad del plan general o política pretendidos por el gobierno, como primer presupuesto para obtener esa eficacia.

Hoy, por ejemplo en el funcionamiento del transporte ferroviario, se ha producido un problema grave. Problema que puede ser de ejecución administrativa o de su imposibilidad de llevar a cabo la política específica y concreta de la misma por imprevisión o por haber prescindido del análisis de su viabilidad y de prever los recursos o medios de que se dispone o de su adaptación al nuevo plan. Al final, es claro que es problema político, por desconsideración de la previa opinión de la Administración pública o porque ésta ha sido desconsiderada y ocupada por los políticos de partido o fruto del reparto de cargos administrativos. Por tanto si se carece de esta previsión inicial de valoración de la viabilidad y de la existencia de los recursos o de su obtención la política puede estar condenada al fracaso.

Igualmente Wilson decía "la reforma del servicio civil no es más que una preparación moral de la vida oficial, estableciendo la santidad de las oficinas públicas.... suavizando sus motivos será capaz de mejorar sus métodos de trabajo"  También señalaba la necesidad en la Administración de la disciplina y los méritos. Es evidente que hoy la preparación moral ha decaído en general y no se da en la formación de los funcionarios públicos de carrera.

Al contemplar la idea de Goodnow de que la administración tiene que estar relacionada constantemente con la política si se desea que el trabajo del gobierno tenga éxito, me lleva a considerar mi idea del directivo público como aquel funcionario técnico que ocupa el nivel superior de la administración pública y de relación con el nivel político. Si este nivel superior carece de la técnica o se politiza en su nombramiento, el fin de su existencia desaparece para quedar como esfera de premio a partidarios políticos y la relación desciende a niveles inferiores que en general carecen de la experiencia concreta para ese fin o función. Todo ello afecta al mantenimiento de las políticas públicas, como estamos viendo y se aprecia ya más claramente por el ciudadano.

Son ejemplos suficientes para suscitar la reflexión del lector, pero para considerar a la Administración como poder, según yo pienso que lo es por ser parte el Poder ejecutivo, vemos como Willoughby, en crítica a la posición de Wilson, considera en su teoría a la Administración como un cuarto poder del Estado y dice " Se admite ahora que un gobierno no controlado por el pueblo muestra una tendencia clara hacia las extravagancias financieras y la ineficacia administrativa. Está visto que nuestro punto de vista original en cuanto a la separación de poderes, debe ser revisada radicalmente".

Consideren, pues, el resultado que nos ofrece este conjunto de reflexiones y piensen en qué nos ofrecen y comparen con la realidad. 

 

¿EXISTE EL INTERÉS GENERAL?

Cuando con los años la realidad se va imponiendo y vas procesando tu pensamiento mediante la experiencia tenida, ves que los conceptos y valores adquiridos o no existen ya o han cambiando. Si nos centramos en la Administración pública y el Derecho, como se ve en mis últimas entradas, acudo a los clásicos para mostrar los fundamentos de dicho pensamiento. Hoy creo que va a predominar más la subjetividad.

Hace años con un compañero de trabajo comentamos cuál era la base de la acción social y política y él decía que la economía, como licenciado en ella que era, y yo que el poder, Estábamos pues marcando en realidad un interés y un fin.

Hoy a veces tengo dudas, pero al final pienso que el poder aparece en un plano superior pues mediante él llegas a definir la economía. Pero lo veo todo marcado por intereses de grupos que buscan el poder y el dominio y, al corromperse, la economía pasa ser la particular. Y entonces acude a mí el concepto o idea del interés general como fin moral de la política y no lo alcanzo como existente, sino como uno de esos conceptos abstractos considerados como "conceptos en blanco" que se pueden concretar al gusto de quien lo utiliza para justificar sus actos y pasa a ser una moneda falsa.

Como siempre en mis últimos temas estamos frente a una cuestión muy compleja. Desde el punto formal de la organización de una sociedad o un estado ese interés general, público o bien común, se va definiendo por el Derecho, sobre todo cuando tiene una base moral y procedimientos participativos en la decisión y, en nuestro caso, la expresión máxima es la Constitución, que recoge la organización como derecho y los derechos básicos o fundamentales de los ciudadanos.

Pero me refería en ocasión anterior al derecho como la percepción de lo que es justo o injusto y así Derecho y Justicia se tornan inseparables y sin la segunda el primero no alcanza eficacia plena, ya que la Administración pública no es ya garantía. Y así con los años percibes la actual presencia del materialismo. Y más allá del interés general te aparecen los intereses públicos que, desde mi punto de vista, son los recogidos en las leyes que pueden no ser coincidentes ni con el interés general ni con el Derecho y sus fines, desde el punto de vista filosófico o humano.

Ya la política nos muestra la división de intereses, fines y conceptos a través de los partidos políticos, muchos nacidos de movimientos sociales representantes de un pensamiento pero que cuando pasan a ser partidos que ya quieren el poder, van dejando atrás la causa o el interés común de la idea o pensamiento que produjo la aparición del movimiento.

Y resulta que es a través de estos partidos, que persiguen el poder, por los que se puede participar en la definición de ese abstracto concepto del interés general base para la justificación de las decisiones  tomadas en la asamblea general y convertidas en leyes y no necesariamente en Derecho. La ley es una mezcla de intereses y acuerdos de los grupos sociales mediante su traslado y aceptación de los partidos y no siempre por ideología o fines y programas que dijeron perseguir.

En definitiva, no existe ese interés general en la realidad y es sólo concepto válido para justificar las acciones políticas. Será siempre relativo, pues en realidad lo que existe es un interés conveniente o conformante para una mayoría social o una clase dominante, y siempre revisable conforme a la Constitución sin que sea la Justicia quien lo interpreta hoy, sino una institución política y bastardeada como es el Tribunal Constitucional.

EQUIDAD, JUSTICIA, DERECHO Y LEY

En algunas de mis entradas he confesado mi actual entendimiento de una superioridad del concepto Derecho sobre la ley e, igualmente, una diferencia entre principios y reglas y es que en los redescubrimientos de cosas aprendidas, ocultas y recobradas, hoy estas diferencias me parecen sustanciales. De nuevo los clásicos son imprescindibles y en ellos la moral y la ética están presentes como básicas para el Derecho, la Justicia y la Política.

Hoy en día, estimo que es más necesario que nunca recobrar estos temas del derecho natural y de la filosofía del derecho, porque de otra forma el fin del derecho desaparece y por tanto él mismo también y sin Derecho, por encima de la ley, no hay Justicia. Claro está que en los políticos actuales, su partidismo y su mediocridad esto no se considera e, incluso, se desconoce. La ley son ellos según su sentimiento, que no tiene nada que ver con el jurídico, y por ello, más que nunca, se ha de recobrar el Derecho como un conjunto de principios inmutables, que se imponen moralmente.

Aristóteles en el capítulo VII de su Ética a Nicómaco nos dice: Las cosas naturales sin ser inmutables, están sin embargo menos sujetas a cambios que las leyes humanas. En el fondo de cada disposición particular de la ley hay principios generales que no cambian.

En lo que yo veo en la aplicación de la ley y del Derecho por la Administración y la Justicia, esto o no se sabe o es mejor hurtar la reflexión de si los preceptos incumplen un principio general de la misma ley o de la Constitución para aplicar sin más la regla y entonces nace, en el negativamente afectado, el sentido de la injusticia. Si esta apreciación lo es también en terceros algo está mal y en el fondo reside la ignorancia de un principio. Y a este efecto, también leo en el libro, que a continuación cito, que según Radbruch; Derecho es todo aquello que puede ser objeto de una apreciación de justicia o injusticia. Tentativa feliz o malograda de lo justo. Sólo sabiendo lo que es justo se está capacitado para saber lo que es jurídico. En otro términos: el derecho tiende a realizar un valor; la Justicia. Se puede añadir a esto lo dicho por Ihering de que  sólo quien ha sufrido la injusticia en sus propias carnes puede conocer lo que es Derecho.

Aquí, en este momento, cabe ya hacer referencia a las ideas que preside el concepto de la equidad y del libro que en 1957, en la Facultad de Derecho de la Universidad de Valencia, estudiábamos en primero de derecho, "Curso de Derecho Natural" de D. José Corts Grau, encuentro la definición de Aristóteles de la equidad: Correctio legis in quo deficit propter universalitatem, que memorizada por mí es quizá la única en latín que no he olvidado y que me hizo comprender la importancia de la equidad y su estrecha relación con la justicia, sobre toda poque en ella lo que se juzga es el caso concreto, o lo que es  lo mismo, la aplicación de la ley atendiendo a las circunstancias concretas del caso y a los principios generales. Igualmente, recoge de inmediato la explicación de Santo Tomás (supongo que bastante olvidado en nuestra actualidad) que dice " Las leyes justas fallan en ciertos casos, en los cuales su estricta observancia iría contra el Derecho natural. Entonces no hay que juzgar sobre la literalidad de esa ley, sino conforme a la equidad"

Por lo tanto, pienso que en la actualidad esto no se da y que en general la formación jurídica ha disminuido y que el practicismo del derecho permanece y así veo, por ejemplo, que a mi nieta en su inicio del estudio de Derecho, en un derecho administrativo más presente que en mi época, se le hincha a tests sobre preceptos legales sin previo análisis de conceptos y principios generales, influido todo supongo por entender que es la carrera de la abogacía o por un profesorado procedente de cuerpos que lo que transmiten es una utilidad propia del  opositor  y no del estudiante.

Una vez más me detengo sin seguir con una reflexión que sería interminable pues estos conceptos son esencia del Derecho.